Carla Poth 11.04.2015.
Nos visitó la Licenciada en Ciencias Poíticas e investigadora Carla Poth, para analizar con perspectiva histórica la institucionalización del agronegocio transgénico en la Argentina, y el papel de la CONABIA (…)
Agronegocios, transgénicos y la CONABIA
Al Dorso (11.04.2015)
Reconstruyendo la institucionalidad del modelo biotecnológico agrario: un enfoque sobre la Comisión Nacional de Biotecnología Agropecuaria
Durante los últimos 30 años se llevaron adelante una serie de transformaciones que significaron la reconfiguración de las relaciones sociales, económicas y políticas en el globo. La reconfiguración del sistema mundial de acumulación (basado eminentemente en la financiarización del capital, la implementación de nuevas estructuras productivas y los cambios en el consumo) (Bonnet, 2003; Holloway, 2005), las transformaciones en la estructura y funciones del Estado (a partir de la tercerización, privatización y descentralización de servicios públicos, así como la creación de instituciones internacionales de regulación del comercio -OMC y tratados bilaterales-) (O’Donnell, 1993; Burnham, 1996) y la preeminencia de una nueva forma de acumulación del capital, basada en la producción del conocimiento y las nuevas tecnologías (la forma denominada “capitalismo cognitivo”) (Vercellone, 2005), se dispusieron como los mecanismos tendientes a desarticular la relación antagónica entre capital y trabajo, recomponiendo las posibilidades de acumulación, que habían entrado en crisis a fines de la década del 60.
Como se analizó en el capítulo inicial de este libro, la biotecnología se constituye en un pilar fundamental de esta lógica, ya que significó la posibilidad de controlar los organismos vivos desde su génesis, imprimiéndoles una lógica mercantil. Con la decodificación del genoma de seres vivos, la biotecnología permitió la manipulación y obtención de semillas y variedades mejoradas (organismos vegetales genéticamente modificados –OVGMs, en adelante-), y permitió la fabricación de especies cultivables resistentes a insectos, inmunes a virus y tolerantes a herbicidas o plaguicidas (Bercovich y Katz, 1990). A través de este mecanismo se complejizaron las dinámicas intrusivas de seguimiento, manipulación y apropiación puesto que la biotecnología ha permitido interpretar y rearticular las relaciones humanas con el ambiente a partir de las necesidades del mercado capitalista. La naturaleza se ve permanentemente amalgamada a los ritmos productivos del capital aun en el momento de la génesis de la vida.
En las regiones agrarias, los OVGMs fueron parte de un paquete biotecnológico que contó con múltiples insumos. En la Argentina, la inserción de este paquete implicó una serie de transformaciones en las dinámicas de producción y distribución agrícola global que ampliaron y complejizaron la cadena agroalimentaria, al tiempo que produjo una serie de rearticulaciones y desplazamientos que reconfiguraron la estructura productiva[1] (Bisang, 2004; Hernández, 2009). Hasta la actualidad, encontramos investigaciones que se han centrado en el proceso de reconfiguración de la cadena agroalimentaria, poniendo énfasis en la constitución de los agronegocios (Giarraca y Teubal, 2006) o en la configuración de redes productivas (Bisang, 2011). Otro grupo de análisis se centra en el surgimiento de nuevos sujetos sociales. Mientras por un lado se visualizan los sujetos que permanecieron en el proceso como productores reconvertidos, nuevos empresarios, o asociados al proceso (nuevos productores agrarios, gerenciadores, rentistas) (Gras y Bidaseca, 2009; Gras, 2009, Hernández, 2009), por el otro aparecen intentos de problematizar sobre aquellos sujetos que, excluidos de la actividad, se han incorporado a espacios colectivos de lucha que reclaman por variadas reivindicaciones en el agro (Isla, 2003; Giarracca, 2003; Manildo, 2009, Barbetta, 2009). Finalmente, una serie de trabajos se centran en las consecuencias de la implementación de este modelo en la Argentina, tanto en términos económicos, sociales como ecológicos (Pengue, 2005; Lattuada, 1996; Giberti, 2003, Rodríguez, 2010, Gras y Hernández, 2009).
En el marco de este trabajo, entendemos que es fundamental indagar en las formas que fue adoptando el entramado institucional que originó y a la vez sustentó este proceso. Mientras que las diversas regulaciones adoptaron especificidades propias del modelo, al mismo tiempo le imprimieron un camino específico que lo consolidó de la forma en que es visto en la actualidad. La mirada sobre este entramado nos permitirá comprender el rol que las instituciones gubernamentales (y la regulación elaborada) han jugado en la instalación del modelo biotecnológico agrario en la Argentina.
- Las diversas aristas del modelo biotecnológico agrario: Los antecedentes
La biotecnología se inserta en la Argentina desde el camino de la industria farmacéutica. Si bien en el marco global ya se habían realizado los primeros experimentos en plantas genéticamente modificadas (en 1983 se obtiene la primera de estas plantas, en Washington), en la Argentina la investigación farmacéutica se constituye como vanguardia, consolidando su trabajo desde fines de los ’70. Una serie de instancias internacionales -como las reuniones de las Naciones Unidas, realizadas en 1981, el Tratado de Integración y Cooperación y Desarrollo establecido en el MERCOSUR en 1986, la conformación de la Oficina Panamericana de la Salud (OPS) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura- sirvieron de discusión en el contexto regional para la inserción de estas problemáticas en nuestro país. Luego de constituida la primer “Área de Biotecnología”, en la empresa Sidus, se suscitaron una serie de acuerdos y programas de investigación con incentivos por parte del Estado.
En 1982 se llevó adelante el Programa Nacional de Biotecnología, que buscaba desarrollar un centro internacional de ingeniería genética y biotecnología a los fines de promover el intercambio científico y transformarse en usina receptora de los descubrimientos biotecnológicos globales. Si bien este programa no tuvo impacto directo en la expansión de la investigación biotecnológica aplicada, fue importante para dar los primeros pasos en proyectos de investigación básica de estas tecnologías y en la formación de los primeros investigadores en este marco (Aguiar, 2011; Pellegrini, 2011). Cuatro años después, la conformación del Foro Argentino de Biotecnología ayudó al fortalecimiento de estas redes científicas a partir de la articulación de empresas, entidades nacionales e internacionales, facultades y departamentos de universidades nacionales, el INTA, la SECYT y las comisiones de Ciencia y Tecnología de las cámaras de Diputados y Senadores del Congreso Nacional (Vitagliano y Villalpando, 2003). En 1987 se constituyó el Centro Argentino Brasileño de Biotecnología (CABBIO), que si bien tampoco logró sistematizar el trabajo aplicado en investigación biotecnológica brindó la posibilidad de capacitar conjuntamente y configurar redes de socialización científica. En este contexto, comenzaron a aparecer tibias manifestaciones de que la biotecnología se abría camino. Laboratorios de diversas universidades y centros de investigación del país, como el Instituto de Tecnología Biológica del Litoral (1987), el Instituto de Biología Molecular, posterior Instituto de Biotecnología, en el marco del INTA (1988), y el Instituto de Investigaciones en Ingeniería Genética y Biología Molecular (INGEBI) en 1983, fueron los primeros pasos en el desarrollo de espacios públicos de investigación y producción biotecnológica. La formación de recursos humanos especializados en química, biología, biología molecular, medicina, en las universidades y centros de investigación públicos reconocidos del país y el uso de información acumulada en el marco del sistema científico público (CONICET, universidades nacionales, hospitales estatales, centros públicos de investigación) fueron los insumos fundamentales que sentaron los pilares para el desarrollo de estos espacios de investigación.
Más allá de estas múltiples instancias de investigación, son los laboratorios del INTA y el INGEBI los que se abocaron al desarrollo de la biotecnología vegetal. Los grupos de trabajo precedidos por Esteban Hopp (INTA) y Alejandro Mentaberry (INGEBI) se iniciaron en las biotecnologías a través del desarrollo de papas. Hacia 1990, estos grupos de investigación obtenían resultados exitosos cuando, por primera vez, creaban papas genéticamente modificadas resistentes a enfermedades. Si bien autores como Pellegrini (2011) argumentan que, en esta primera etapa, las investigaciones biotecnológicas parecieran haberse desarrollado bajo un clima de relativa autonomía del espacio científico respecto del campo político o económico, la conformación de múltiples centros que permitieron la articulación y constitución de instancias de intercambio entre organismos del Estado, empresas privadas y laboratorios universitarios (así como las diversas experiencias de cooperación entre investigación pública y privada) muestran que el sistema científico, lejos de permanecer aislado, trabajó en permanente consonancia con los espacios políticos y económicos relacionados con la temática. Aun mas, podríamos pensar que la construcción de estos espacios comunes cimentó las bases para la conformación de un andamiaje regulatorio donde los espacios científicos (Pellegrini, 2011) (asociados exitosamente al proceso de mercantilización del espacio científico nacional argentino iniciado en los ´80[2]) fueron grandes dinamizadoras.
En 1991, se crea en el ámbito del Estado un grupo denominado “experto” que constituirá la Comisión Nacional de Biotecnología Agropecuaria (CoNaBiA), organismo encargado de la conformación del marco regulatorio de OGM (Organismos Genéticamente Modificados).
- Los comienzos de la Conabia
Esta institución se constituyó en el año 1991 como organismo de consulta para la definición y el control de liberación de los OGMs. La comisión debía generar los pareceres técnicos, a partir de las evaluaciones de riesgo correspondientes, y sugerir procesos regulatorios pertinentes para el proceso de liberación de los OVGM para comercialización. Las definiciones políticas en estas instancias pertenecían al decretario de Agricultura, que emitía las resoluciones. Su objetivo fundamental fue, desde sus comienzos, llevar adelante “una adecuada integración entre el conocimiento científico, el aparato productivo y el marco normativo vigente”, considerando los materiales genéticos novedosos como “elementos que mejoran la calidad de vida y de los alimentos” (RES. N° 124/91). A continuación, reconstruiremos la historia y el funcionamiento de la CoNaBiA. Para ello nos apoyaremos en el trabajo de campo realizado entre 2009 y 2011, basado en la recopilación y el análisis de las visiones de sus integrantes y fundadores sobre la tarea de construcción del marco institucional que llevaron a cabo. Nuestra indagación retoma asimismo el análisis de un extenso corpus de resoluciones, legislación y debates legislativos.
Una historia de vacas y semillas: Sobre la necesidad de regular los OVGMs.
Durante la década de los ’90 se multiplicaban en el mundo los espacios que definían la necesidad de generar marcos legales para la instalación de la producción con biotecnologías. Estos espacios, como aclaramos con antelación, estaban compuestos por redes institucionales que vinculaban las prácticas científicas, económicas y estatales. Esta heterogeneidad les imprimió una impronta específica a los primeros elementos regulatorios, permitiendo la creación de instancias de certidumbre para la inversión en investigación y producción de estas nuevas tecnologías.
Los siguientes relatos nos remiten a los momentos fundantes de la Comisión Nacional de Biotecnología Agropecuaria (CoNaBiA) que nos permiten reconstruir una historia común:
RELATO 1:
(…) Pero bueno, ahí salió, a nivel de la comunidad científica, que nada de todo lo que se había hecho en Azul era ilegal. No había ninguna regulación, ninguna ley, nada que prohibiera hacer una cosa así. (…)Se contactaron a través de la Secretaría de Agricultura y dijeron ‘bueno, ¿cómo podemos hacer para que esto sea legal? Legal era que no nos pase como le pasó a la vacuna recombinante de rabia, en el sentido de que toda la comunidad científica se levantó en contra de una cosa así. Nosotros no queremos generar este tipo de reacciones. (Entrevista a HE, ex integrante de la CoNaBiA, actual asesor del organismo)
RELATO 2:
En el año 1991, una empresa presenta una solicitud para realizar una siembra de transgénicos acá en Argentina, que era un transgénico donde la modificación genética había sido hecha en Estados Unidos. Empiezo a analizar la temática, y ahí hago el comentario a quien era la presidenta del instituto en ese momento, de que era un tema que le escapaba a lo que era el expertise del INASE (Instituto Nacional de Semillas) de aquel momento y que, a criterio mío, había que conformar una comisión de expertos para el análisis de eso. (Entrevista a APM, integrante de la CoNaBiA, representante del INASE)
HE era, a principios de los ’90, uno de los pioneros en la investigación en biotecnologías. A fines de los ’80, en su laboratorio del INTA su equipo desarrolló la primera semilla transgénica de la Argentina, correspondiente a una papa resistente a virus. Con fuertes relaciones en el marco de la academia internacional (por su formación en el exterior en la temática de las biotecnologías, a principios de la década), y sus amplios vínculos con otros laboratorios nacionales (como el INGEBI, donde Alejandro Mentaberry desarrollaba otro tipo de papa), HE fue uno de los primeros en ser llamados para formar parte de esta comisión. En el tramo de entrevista que reproducimos, parte de recordar lo sucedido con un experimento realizado en 1986 en la localidad de Azul, provincia de Buenos Aires. El Centro Panamericano de Zoonosis de Argentina (CEPANZO) y el Instituto Wistar de Filadelfia iniciaron un estudio de campo para probar la efectividad contra la rabia de una vacuna generada con un virus genéticamente modificado, llamado vaccinia-rabia. Aun reconociendo la posible toxicidad de este experimento, el mismo se llevó adelante sin ningún pedido de permisos a autoridades nacionales o locales. Luego de la denuncia de un investigador argentino del propio instituto, una comisión integrada por científicos y técnicos del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas) y por la Secretaría de Salud Pública definió las potenciales amenazas del experimento, por lo que la Secretaría de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de Salud y Acción Social lo suspendieron de inmediato y resolvieron brindar protección sanitaria a las personas involucradas. Este problema tuvo repercusiones internacionales. Bernard Dixon[3] señaló que durante la First International Conference on the Release of Genetically Engineered Microorganisms realizada en Cardiff en 1988, se insistió en la urgente necesidad de que existiera una regulación internacional eficiente ya que el «polémico episodio argentino» de Azul era un claro ejemplo de las «extrañas consecuencias» de la falta de regulaciones o de la asimetría de la legislación entre diferentes estados (Martinez, 2003). Según HE, este hecho que conmocionó a la comunidad científica sentó las bases para que unos años después las empresas que intentaban usar semillas genéticamente modificadas requirieran algún tipo de legalidad y exigieran la creación de un marco regulatorio.
Mientras, si bien el relato de APM no da cuenta del proceso de debate previo a la regulación, se pliega al relato de HE al momento de establecer que la constitución de una comisión de expertos y la necesidad de regular las semillas transgénicas surge a partir de un pedido de las empresas productoras de esas semillas. APM, responsable de un cargo de gestión en la Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Católica, docente y actual integrante del INASE, era parte del organismo que se encargaba en ese momento de la evaluación y el registro de semillas. Cuando tuvo que requerir la liberación de la soja RR (tolerante al herbicida glifosato), Monsanto acudió a este organismo estatal, que se declaró incompetente, y así empezó el proceso de elaboración de los nuevos marcos institucionales que estas empresas y sus productos requerían para la legalización de este mercado.
En ambos casos, la constitución del andamiaje institucional aparece como una respuesta a la necesidad de las empresas de legitimar la experimentación y comercialización de transgénicos. La empresa Monsanto para evitar la posibilidad de generar algún tipo de debate en la sociedad, o en la comunidad científica, se acerca al Estado para brindar a su semilla un marco de legalidad que, al mismo tiempo, legitimaría la construcción de este nuevo mercado. De esta manera “a las empresas que propugnan los transgénicos les parecía que había que hacer las cosas en forma regulada” (HE).
El mercado, en estos relatos, aparece como fuerza motora de las innovaciones tecnológicas, alimentando la idea de que el Estado sería un factor complementario al proceso de producción de conocimiento, quien se encargaría de delimitar los marcos de acción del mercado. A simple vista la noción de un Estado subsidiario pareciera ser el sustento de la acción gubernamental.
No es menor remitirse al proceso histórico en que estos relatos anclan el surgimiento de la comisión. Hablamos de un momento donde las funciones clásicas de intervención de los Estados nacionales implicaron medidas tendientes a modificar el rol que se le asignaba hasta entonces. La reducción drástica del aparato estatal y la reformulación de sus tareas en la sociedad, la liberación de las reglas del mercado y una fuerte impronta administrativa y tecnocrática (que absorbería las lógicas empresariales de eficiencia y competencia y garantizaría la seguridad jurídica del capital privado internacional al que se buscaba captar[4]) desarticularon los últimos vestigios de las formas welfare en materia de investigación científico- tecnológica y fortalecieron la privatización de la producción de conocimiento (consolidando la articulación entre las instancias estatales y privadas y fomentando la concentración de esta producción en grandes empresas) (Lander, 2005; Lopez Monja, Perelmuter y Poth, 2010; Mae- Wan Ho, 2007), al tiempo que instauraba un sistema productivo focalizado en la agroexportación (que implicaba la apertura a la importación de insumos y la reconversión de los mecanismos productivos) (Reca, Lema y Slowd, 2011). La disminución del empleo público, la descentralización de ciertas funciones financieras a las provincias, las privatizaciones, la reducción del gasto público y los cambios específicos en las unidades organizativas del estado (Oszlak, 2003) sentaron los lineamientos para la constitución de una nueva forma de relación entre el estado y el mercado. En líneas generales, y tal como lo plantea Mabel Thwaites Rey,
Mirando el proceso de definición e implementación de la política pública de ajuste estructural como un todo, se advierte el grado de entrelazamiento entre la reestructuración estatal y la dinámica del mercado mundial globalizado. Puede concluirse que la reforma estatal de los 90 tuvo el sentido de tornar funcionales las estructuras estatales para las nuevas formas de acumulación exigidas por la reformulación del capital global[5].
Sin embargo, y aunque la reconfiguración de las formas estatales fue efectiva, una serie de relatos presentes en algunos de los integrantes históricos de la comisión nos exponen ante una mirada donde el Estado, lejos de perder sus capacidades frente a un mercado dinámico, dispone de capacidades efectivas para el desarrollo de políticas concretas.
El Estado, motor biotecnológico
RELATO 1:
Nosotros a principios de los 90 tratamos de definir una estrategia de crecimiento de la agricultura argentina y eso implicaba una estrategia de mejora de productividad y de la competitividad. (…) Tratamos de hacer todas las cosas necesarias para que la Argentina fuera un país biotecnológico […] Entonces, eso implicó en primer lugar definir una política de bioseguridad. Y para eso creamos la CoNaBiA y vimos cuál era el estado del arte en el mundo, qué había que hacer en materia de regulaciones y más o menos tratamos de hacer un organismo que tuviera prestigio internacional para asegurarnos de que lo que se hiciera en la Argentina fuera confiable no sólo para los argentinos sino para el mundo. (…) El segundo componente importante de esa política era el tema de la política de semillas. (…) Yo creo que en términos de propiedad intelectual nosotros en el año 90 dimos un marco para que las empresas vinieran a invertir y se diera todo lo que se dio en la década del 90. El tercer componente fue la política (…) La Argentina, en ese momento tenía relativamente débil todo lo que era la estructura de recursos humanos. Entonces nosotros gestionamos un préstamo internacional del BID y del Banco Mundial para fortalecer el Instituto de Biotecnología del INTA. (…) Para tratar de disponer de una estructura de recursos humanos que pudiera administrar bioseguridad. (Entrevista a RM, Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca al momento de creación de la CoNaBiA)
RELATO 2:
La comisión se creó, en realidad, por interés de (…) hubo un grupo de gente, entre ellos, gente del INTA, como Eduardo Palma, y gente de otras instituciones que veían la necesidad (…). Ya se venía hablando mucho a fines de los ’80 y a comienzos de los ’90 del tema de la regulación de los OGM. Había bastante trabajo del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura en todo lo que se refiere al desarrollo de normas para los países de América Latina. (Entrevista a VC, ex integrante de la CoNaBiA).
Los relatos de estos otros históricos integrantes parecieran poner en duda la noción de un Estado que sólo acompaña las iniciativas del mercado, como mostraban nuestros entrevistados anteriores
RM era, en el momento de elaborar las resoluciones de institucionalización de la comisión y aprobación de las primeras regulaciones, el secretario de Agricultura (cargo que ocupó hasta 1996 y luego volvió a ejercer durante unos meses en 2001). En ese entonces, estaba a cargo del Ministerio de Economía de la Nación. Ingeniero agrónomo de formación, con maestría en Economía Agraria, y ex director del INTA, sus relaciones con organizaciones del ámbito de la producción agrícola (que se fortalecieron durante su pasado de técnico consultor en administración rural y comercio) le permitieron acercarse a esos espacios para conformar un equipo de trabajo que lo asesorara en el armado de este organismo regulatorio. En sus palabras, “el entorno más pequeño con el que tomé la mayor parte de las decisiones era un grupo técnico, que a su vez tenía buenas relaciones con el sistema científico” (RM).
Por su parte, VC se constituyó en la mano derecha de RM, participando como coordinadora de la comisión hasta el año 2000. También ingeniera agrónoma, VC fue parte de la conexión de RM con el ámbito científico, dada su participación en la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires como docente de carrera y su lugar de gestión en la Maestría de Economía Agraria de la misma facultad.
En los relatos de estos activos fundadores, el Estado pareciera adoptar un rol protagónico en la promoción del modelo biotecnológico. Aquí, las reconfiguraciones de la estructura de producción agraria aparecen como parte de un proyecto estatal que utiliza algunos de sus instrumentos, las políticas públicas, para llevar adelante sus objetivos. El desarrollo de este andamiaje es lo que impulsa a las empresas del sector a invertir en la investigación y la elaboración de semillas transgénicas para el mercado. Con miras a una “estrategia de mejora de la productividad y de la competitividad” el Estado argentino no tenía dudas de que “la biotecnología es posiblemente la revolución del siglo XXI para alimentar al mundo” (RM).
Estos múltiples relatos nos abren la perspectiva a diversas preguntas: ¿Cuál fue el lugar que el Estado ocupó, efectivamente, en la configuración del modelo biotecnológico agrario? ¿Cómo ocupó ese lugar? ¿Qué significó que las empresas requirieran la ‘legitimidad’ estatal para la instalación de este modelo?¿Cómo se constituyó esta legitimidad? ¿Cómo definió el Estado sus objetivos?
Nos interesa, a partir de estos interrogantes, comenzar a problematizar las formas en que la ciencia, la política y el mercado se articulan, cristalizando las complejidades y lógicas en disputa de diversos sujetos. Creemos que la institucionalización del modelo biotecnológico agrario (a partir de la construcción del andamiaje regulatorio estatal que revisaremos) resulta central para acercarnos a comprender cómo las nuevas dinámicas de expansión y dominación del capital global se tradujeron localmente en este ámbito.
- Larga vida de la CoNaBiA: las idas y vueltas en la historia del organismo
Para restituir los escenarios que están en el origen de la regulación es importante visualizar las transformaciones que se fueron dando no sólo en los marcos institucionales sino en el entramado político- social del modelo biotecnológico agrario. Podemos observar, en este sentido, tres etapas que van desde la conformación de la CoNaBiA hasta 2010. A continuación, revisaremos las características de estos momentos históricos, tratando de evaluar las diversas especificidades que los definen.
La primera etapa de la regulación (1991- 1997)
Hacia 1991, la CoNaBiA se constituye en el marco de las reformas enumeradas anteriormente. Para todos los que participaron en esta etapa iniciática fue necesario empezar a invitar “a todos aquellos que pensáramos que podrían llegar a tener algo que decir sobre el tema” (APM).
Así, se llamó a miembros del sector público (fundamentalmente, especialistas en regulación de la Secretaría de Agricultura), científicos o gente que trabajaba en empresas y que tenía idea de lo que era el mejoramiento genético. La propuesta implicaba la posibilidad de no innovar, lo que significaba mirar aquello que estaban realizando otros países en materia de regulación en biotecnologías, y tomar y combinar las diferentes propuestas. De este modo, la regulación argentina surge como el imbricado producto de conglomerar las legislaciones de Estados Unidos, Canadá, Europa y México.[6]
Cuando se conformó la primera comisión participaban el INTA, la Universidad de Buenos Aires, el Foro Argentino de Biotecnología, la Asociación de Semilleros Argentinos (ASA), dos representantes del sector pecuario privado, el CONICET, la Dirección Nacional de Producción y Comercialización Agrícola, el SENASE, el SENASA y, finalmente, la Dirección Nacional de Producción Agropecuaria (Res. N°124/91).
La articulación entre el sector privado, el sector estatal y el ámbito científico (composición extraída de la legislación mexicana) permitiría, según sus propios fundadores, evitar la corrupción y brindar prestigio internacional a la regulación generada en la Argentina. Esta articulación conformaría un comité de expertos, “lo más científico posible” (HE), encargado de definir los análisis de riesgo requeridos (generar el andamiaje regulatorio) para la liberación de organismos genéticamente modificados.
En palabras de quien fuera secretario de Agricultura en 1991 y creador de la CoNaBiA, la comisión se inició, fundamentalmente, con el apoyo del sector científico y el sector técnico. No hubo apoyo de las entidades agropecuarias, que tenían miedo de innovar en términos productivos, ni de los consumidores. Tampoco las grandes empresas de insumos participaron en el proceso[7] y el sector eminentemente científico se abocaba a la investigación básica. Fueron los técnicos, aquellos especialistas capaces de articular la investigación con la producción, es decir, personas con experiencia en la transferencia tecnológica, quienes resultaron centrales para la toma de decisiones. Nombres como Perla Godoy, Carmen Vicien o Moisés Buratchik, e incluso organizaciones como AACREA, dieron el gran envión al proceso. Mientras tanto, “lo que eran las entidades tradicionales con las que se relaciona el sector, como puede ser la Federación Agraria, o la Sociedad Rural o Coninagro o CRA, no le asignaban mucha importancia a la política tecnológica (…) no era un tema que les preocupara mucho y mas bien estaban con dudas” (RM). Por eso la mejor medida era evitar darle a la comisión un carácter “político” que pudiera ser permeable a lobbies corporativos poco afines al proyecto tecnológico de la secretaría: “estos organismos tienen que ser lo más científicos, entendiendo eso como lo menos politizado barato” (RM)
Para 1992, esta comisión había resuelto las normas básicas de liberación para experimentación (Res. N°656). Los principales criterios del análisis de riesgo para evaluar la liberación al medio, desde ese momento, fueron las características del organismo y sus modificaciones, las posibilidades de transferencia a otros organismos, el comportamiento del OVGM en el ambiente, la herencia, la estabilidad fenotípica y genética, las posibles alteraciones en el equilibrio de los agroecosistemas, la capacidad de supervivencia, establecimiento y diseminación, su posible patogenicidad en otros organismos, las características del sitio y el ambiente donde son liberados, el empleo de condiciones experimentales adecuadas, el manejo del OGM en su liberación y el potencial para producir efectos negativos sobre los seres humanos[8].
Las evaluaciones de impacto ambiental comenzaron a aplicarse al producto y no al proceso a través del cual ese producto era obtenido y, además, su presentación se encontraba a cargo de los entes privados que buscan la liberación del producto. Los criterios de evaluación de los OVGM estaban basados en el principio de equivalencia sustancial y de familiaridad, que suponen una igualdad básica entre los organismos modificados genéticamente y sus homólogos convencionales[9]. Finalmente, uno de los elementos que caracterizan a estos informes es el criterio de confidencialidad, que permite resguardar la información sin hacer públicos incluso los debates de la comisión. Las razones que se exponen para esta dinámica de funcionamiento es que en estos formularios existe información sensible a nivel comercial, por lo que las actas de las reuniones son de tipo reservado, no públicas. De hecho, “no vemos para qué hacerlas públicas. Sí se hace público cuando se llega a una resolución final. Cuando se está en plena discusión, no. Porque fíjate que las discusiones se hacen a nivel de expertos.” (APM)
En 1992 se crean el Programa Nacional Prioritario de Biotecnologías (1992-1996) y el Programa de Biotecnología del Plan Nacional Plurinacional de Ciencia y Tecnología que, con financiamiento de la Secretaría de Ciencia y Tecnología, promovieron proyectos de investigación en el sector privado. En 1993 se vuelve a discutir sobre la composición de la comisión. Allí se planteó la participación de organizaciones ecologistas que representaran a la sociedad civil. Greenpeace fue, según quienes estuvieron en las discusiones, uno de los considerados para intervenir en la partida. Pero,
la persona tenía que ser un experto en el tema, en el sentido de que tenía que tener por lo menos un título universitario y ser especialista en alguna de las disciplinas que eran importantes en la CoNaBiA. Y Greenpeace no tenía gente capacitada científicamente como para poder pasar los estándares que se requerían (…) En un principio, se dijo que podía ser una organización ecologista siempre y cuando fuera un nivel científico, no político.(…) Entonces se toma a gente de la Sociedad de Ecología pues ellos sí podían proveer gente que tuviera esos criterios (HE).
La Asociación Argentina de Ecología (AsAE) agrupa a más de 500 investigadores, profesores, becarios, profesionales y estudiantes de las ciencias ambientales, y reúne la experticia con una marcada impronta científica. Junto con esta incorporación, ese mismo año se incluye a la Secretaría de Medio Ambiente en la nómina de espacios en el debate. Sin embargo, la participación de representantes de este organismo no se realizará hasta finalizada la gestión de María Julia Alsogaray (titular por entonces de esa cartera). Esto se debió, no sólo a un enfrentamiento político entre las autoridades de esos organismos (Felipe Solá se encontraba en la Secretaría de Agricultura) sino también había “un enfrentamiento de los cuerpos técnicos, porque no sólo había un desplazamiento de competencias de Agricultura a Ambiente sino que había una visión totalmente diferente. Una visión productivista de A0gricultura y una visión conservacionista y ambientalista en nuestra secretaría, en momentos en que el discurso ambiental no estaba ni mínimamente instalado” (Entrevista a MC, ex integrante de la CoNaBiA)[10]. La incorporación de AsAE a la CoNaBia, fue considerada necesaria para los integrantes de la comisión dado que era fundamental tener a alguien que conociera de malezas y de relaciones entre especies en el marco de los cultivos. Esta medida, junto con la introducción de la Secretaría de Medio Ambiente, permitía dar cuenta de los posibles impactos ambientales de los transgénicos. Sin embargo, y más allá de los fundamentos esgrimidos, estas incorporaciones presentaron ciertas especificidades. En primer lugar, según uno de los representantes de AsAE en la CoNaBiA, esta convocatoria a participar fue sorpresiva puesto que la asociación no tenía los recursos ni los saberes en biotecnologías para formar parte del espacio. Además, la propia dinámica de la ONG, definida por uno de sus representantes como “asociación virtual”[11], ha llevado a su escasa participación en las reuniones de la comisión. Otra especificidad radica en que, como plantea GC (asesor externo de la CoNaBiA)[12], el carácter ecológico al que se vuelca la CoNaBiA no contempla el ambiente porque no visualiza afectaciones a cultivos naturales, sino que se centra en elementos eminentemente agronómicos, asociados a las alteraciones que los OVGMs pudieran generar en otros cultivos comercializables. Un ejemplo de este criterio de evaluación fue implementado en la resolución que negó la liberación de la colza resistente al glifosato. Por tolerar el herbicida y por su capacidad de reproducirse de manera cruzada con algunas malezas de la soja, la colza podía generar trastornos en el cultivo de la soja resistente al mismo herbicida y dificultar su producción[13]. Dada la importancia de este segundo cultivo para el ingreso de divisas, y la escasa relevancia de la colza, primó la necesidad de resguardar el cultivo de la soja. Finalmente, un tercer elemento a considerar en esta incorporación remite a que la participación del organismo ambiental del Estado resultó efectivamente formal. Sea por su minoridad numérica o porque la comisión rechazaba sus posiciones precautorias, la Secretaría de Medio Ambiente tuvo una participación poco efectiva en el organismo. “Uno sorprendentemente se encontraba en un lugar donde los semilleros eran los que tenían las voz cantante y eran mayoría ahí adentro. Yo, como representante de la posición ambiental, estaba solo” (MC). Todos estos factores denotan que el trabajo de la comisión fue realizado con escasa o nula participación de posturas desde la ecología.
En 1994 la Argentina entra al acuerdo de UPOV 78. Esto, junto la modificación de la ley de semillas en 1991, que permite el uso propio sin comercialización de las semillas, y la modificación de los marcos de propiedad intelectual (como la modificación de las ley de patentes en 1996) construyeron un marco regulatorio de semillas que promovió la inversión necesaria para la expansión del modelo agrario en la década del ‘90. La aprobación de la comercialización y producción de la soja RR fue el corolario de estas modificaciones dado que sentó precedente en el uso de la regulación elaborada para realizar los análisis de riesgo sobre los organismos genéticamente modificados[14].
Una constante durante este período para los integrantes de la CoNaBiA fue la ausencia de debates al interior de la comisión: “en ese momento nadie pensaba que era una cosa complicada. Podía haber diferencias entre la concepción del sector privado y el público, pero eran enfoques sobre el mejoramiento genético En este momento era un tema científico, por lo que no había grandes debates. Se creía que iba a ser un tema tranquilo” (VC). Esto, se aduce, fue producto de que la comisión tenía un carácter eminentemente científico, que no resultaba poroso a los intereses de otros campos de acción ni a los dogmatismos políticos. Ahora bien, ¿por qué la mirada eminentemente científica de la problemática permitía evitar debates relativos al tema? ¿De qué manera era esto posible? ¿A qué se refieren cuando hablan de una mirada ‘científica’ del problema?
“Todo depende del circo que queres armar (…) Todos los miembros tienen que hablar el mismo idioma, porque si no no hay sentido. Una jirafa y un hurón, es complicado. Por ahí un tigre y un león, no tanto” (Entrevista a FD, integrante de la CoNaBiA, representante de AsAE).
La ciencia se muestra como el canal que permite la construcción de un consenso, la posibilidad de que los debates “no sean tan fuertes” (HE). Algo que no sería plausible si existieran posturas políticas que dogmaticen la discusión y polaricen la problemática. Así, la ciencia aparece como lo común que aglutina las opiniones, y la política como el elemento que dicotomiza. Pero, ¿de qué hablan cuando hablan de ‘ciencia’? ¿De qué cuando lo hacen de ‘política’?
La ciencia con la que definen el análisis de riesgo no es cualquier ciencia. Es aquella cuyo fin práctico aparece fuertemente ligado a la producción de bienes de valor para el mercado. Es una ciencia cercana a lo que Funtowicz y Strand (2007) denominan “modelo moderno de legitimación” donde, en apariencia, sólo informa a la política produciendo conocimiento considerado como objetivo, válido, fiable y completo. Con estos conocimientos, el político no hace más que ordenar según valores y aplicar. Así es como impera la noción moderna de racionalidad y la división del trabajo que permite la separación de la esfera política, la científica y el mercado. Bajo el “modelo moderno de legitimación”, la incertidumbre puede ser eliminada, al suponer que la ciencia puede prever una descripción acabada de los hechos y visualizar previamente los costos y las soluciones. Es un modelo de ciencia que supone un ‘experto’, que no sólo tiene un conocimiento y una experiencia sobre la cuestión, sino que además cumple con un recorrido histórico que lo hace confluir en una forma específica de construir conocimiento. “Tiene que tener un anclaje institucional, saber de análisis de riesgo, y alguna expertise en algún área. Tienen un conocimiento desde adentro” (VC). Tener un conocimiento ‘desde adentro’ implica, en el caso de quienes han compuesto o componen el organismo, una similar perspectiva epistemológica, un lugar que los acerca a la gestión pública, y cierta capacidad de moverse en el ámbito privado. Finalmente, es una ciencia de carácter “aplicado”, que se encuentra asociada al cambio social y a la necesidad de generar nuevas tecnologías, relegando la “ciencia básica”, la cual es considerada atemporalizada[15]. Es una ciencia que produce conocimiento de manera acumulativa, con reglas universales basadas en un método específico (el análisis empírico- deductivo propio de las ciencias biológicas), que se sostiene sobre la neutralidad valorativa y la objetividad de sus premisas. Una ciencia en la que se abre un abismo entre quienes se vuelven “expertos” y quienes no hacen ciencia y desconocen cómo producir ese conocimiento específico, o quienes, aun haciendo ciencia, no comparten los principios epistemológicos de la neutralidad y la objetividad (en los términos planteados), y hacen “ideología”[16].
Así, en el marco de esta comisión se constituye un ámbito de definición política que deja fuera a todo aquel que no comparta el mismo “lenguaje científico”, entendiendo este lenguaje como una forma común de definir lo que implica un modelo de desarrollo agrario, con trayectorias profesionales e institucionales compartidas. Esto significa no sólo generar acuerdos explícitos sobre el funcionamiento y los lineamientos básicos de trabajo. También implica que la llegada de los integrantes a este espacio se construye con la creación de capacidades específicas, referidas a su formación en espacios de investigación, donde la necesidad de buscar financiamiento para su trabajo siempre fue una constante. Así, se cristalizaba la confluencia con las redes científicas globales, espacios gubernamentales interesados en la producción biotecnológica, o con instancias empresariales dispuestas a promover la innovación biotecnológica. En otros casos, el hecho de haber sido pioneros en estas tecnologías ayudó a estos especialistas a acceder a puestos de gestión en espacios públicos donde su confluencia con el sector privado es permanente. Además, muchos participan en organismos internacionales y foros globales, tanto del ámbito público como del privado. De este modo, el acuerdo político para la liberación de transgénicos se sostiene sobre la base de un método que, de manera aséptica y mecánica (suscripta a la lectura de “datos científicamente elaborados”), brinda un principio de verdad. Los espacios “politizados” como las ONGs ambientalistas (por ejemplo, Greenpeace) no tuvieron cabida en esta institución dado el alejamiento de estos espacios de aquel lenguaje común sostenido por quienes la integran. Asimismo, la imposibilidad de “hablar el mismo idioma” (en palabras de FD) generó que aquellos organismos gubernamentales que tenían una mirada asociada al “desarrollo sostenible” (Secretaría de Medio Ambiente) o aquellos científicos que planteaban una visión más amplia del análisis de riesgo (AsAE) no tuvieran incentivos para la participación en la comisión.
De esta manera, la comisión pareció configurar (y en este sentido la regulación fue definida) un ámbito de carácter cerrado que excluyó, fundamentalmente, a aquellos sectores que no podían encarar esta problemática desde esa perspectiva científica construida.
- El fin de las aguas calmas (1997- 2003)
El debate, yo te diría que, en buena medida, se dio en el mundo, con un eje muy fuerte de debate Europa- Estados Unidos. A partir de ahí se fue exportando al mundo. Por los motivos que fuera (VC)
Pero el momento pacífico de los transgénicos no duró muchos años. Los días sin debate habían quedado atrás. En el año 1996 comienzan las negociaciones que darían pie a la formación del Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad (PCB), un acuerdo suplementario de la Convención de Diversidad Biológica (CDB). Las reuniones que le dieron forma se extendieron hasta principios de 1999. El 29 de enero de 2000 la Conferencia de las Partes del CDB adoptó el documento definitivo y estableció el Comité Intergubernamental del Protocolo de Cartagena (ICCP – en inglés-) encargado de realizar los preparativos básicos para la primera reunión de las partes del protocolo, que entró en vigencia en 2003, luego de haber sido ratificado por 50 países.
El PCB es el primer tratado que, a nivel global, presenta los elementos fundamentales que componen el concepto de bioseguridad. A través de la construcción de este concepto se introdujo, de manera directa, la presencia del principio científico de precaución, que presupone que ante la existencia de riesgos potenciales de contaminación que pudieran generar los OVGM, aun en el caso de que estos riesgos sean considerados de escasa envergadura o no puedan ser comprobados, hay que detener su producción hasta comprobar que no contaminan. El marco de bioseguridad planteado por el PCB se desarrolló considerando los “riesgos físicos y medioambientales” (IUCN, 2004), analizando los posibles impactos en la producción y la oferta agrícola- alimentaria, el derecho al acceso a los alimentos, la calidad sanitaria y nutricional, la conservación y el control de la base genética del sistema agroalimentario (Rangel Pessanha, 2004).
La Argentina fue uno de los países firmantes. Sin embargo, el Congreso Nacional nunca ratificó el documento por lo que, si bien nuestro país participa activamente en sus reuniones, no lo hace a través del voto, sino como país no parte. En el contexto de estas negociaciones, aunque sólo puede intervenir con el apoyo de delegaciones “amigas” que presenten las posiciones como propias, el Estado argentino ha sostenido las posiciones adoptadas por el “Grupo Miami”, al que pertenece (junto con EEUU, Canadá, Australia y Chile), intentando hacer prevalecer consideraciones comerciales frente a las ambientales y sociales, negociando para excluir los commodities y los productos derivados de OGMs de las normativas, fomentando el no etiquetado, la restricción de la implementación del documento con estados no partes, y la prevalencia de acuerdos internacionales previos (especialmente tratados comerciales).
Las negociaciones en el PCB y la realización final del documento cristalizaron una serie de debates que venían cobrando envergadura respecto del tema. Comenzaba a acentuarse una diferencia concreta y notoria respecto de lo que se conoció como la “visión norteamericana” y la “visión europea”.La primera visión plasmaba la posición de países introducidos a nivel global como exportadores de commodities, basados en una estructura productiva con un uso intensivo de tecnologías. Las biotecnologías fueron la estrategia (y así lo plantean sus principales promotores) para la reducción de costos y el aumento de rindes en la producción agraria. La visión de la Unión Europea (UE) coincide con la de el mercado importador de productos agrícolas, que privilegia el mercado interno y la diversificación. El lugar ocupado en términos comerciales definió concretamente los posicionamientos de ambos bloques en el marco del protocolo. Sumado a esto, la problematización del tema por parte de organismos de consumidores en la UE profundizó las diferencias entre estas posturas (Motta, 2008), dado que la UE estableció leyes de etiquetado y fortaleció las regulaciones y los controles para la liberación de transgénicos.
El punto más álgido de este debate se consolidó cuando en 1998 (y durante cuatro años) la (UE) estableció una moratoria de hecho que frenó la liberación de los OVGM. Con esto se prohibió la comercialización a Europa de aquellas semillas genéticamente modificadas que no hubieran sido aprobadas lo que tuvo una fuerte repercusión en la Argentina. Si bien el Congreso Nacional se negó a ratificar el protocolo dado que entendía que el principio de precaución no era más que un intento por establecer barreras paraarancelarias a los productos agrícolas transgénicos, los frenos impuestos por la legislación europea se vieron plasmados en la consolidación de un tercer momento de evaluación en la liberación de transgénicos. Hasta entonces, las evaluaciones constaban de dos etapas: una primera instancia de evaluación del OGM y de las condiciones de su liberación al ambiente, realizada por la CoNaBia y una segunda evaluación de inocuidad alimentaria, realizada por el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria –SENASA- y el Comité Técnico Asesor en el Uso de OGM -res. Nº 511. A partir de allí, se incluiría una tercera evaluación sobre los mercados de exportación, a cargo de la Dirección de Mercados Agrícolas (DNMA- res Nº 328). Con esta medida se consolidó lo que hasta la actualidad se conoce como “política espejo”, medida con la que sólo las semillas genéticamente modificadas aprobadas por los mercados europeos serían liberadas para la comercialización y la producción en el país. Así, esta política puso en la letra lo que había sido una constante en el proceso de liberación, la permanente mirada que los organismos públicos ponían en los mercados globales, y la política agresiva de inserción de la economía argentina como productora de commodities a nivel internacional.
Ahora bien, éstos no fueron los únicos elementos que empezaron a colarse en la legislación. El nivel de conflictividad institucional fue creciendo, en el marco de una coyuntura político- económica nacional que denotaba una gran inestabilidad y del surgimiento de los primeros tibios reclamos en el país relativos a la temática de los transgénicos. Hacia 2001 la crisis económica y política vivida en la Argentina puso en jaque la totalidad de las instituciones estatales. La relación con el sector agropecuario era muy compleja, dada la baja en los precios de los productos agrícolas para la exportación y la inestabilidad de las políticas internas. “El gobierno de De la Rua era un gobierno muy difícil (…) Mi idea era cambiar toda la estructura de la secretaría… estaba planteando una estructura muy distinta a la anterior, con un enfoque funcional distinto, donde íbamos a manejar las políticas por cadenas (…) una serie de oficinas horizontales… una de ellas era la de biotecnología” (RM). En 2001, entonces, se crea la Comisión Nacional Asesora de Políticas en Biotecnología Agropecuaria –CNAPBA- (res N°219), constituida por representantes de la CoNaBiA, INASE, SENASA, INTA, DNMA, y otros asesores externos con la función de definir las líneas de política biotecnológica más amplias. Según MC, “cuando detectan que la CoNaBiA ya no era una garantía de libres manos, para hacer lo que realmente se quería, crean una comisión de política (…) a la que le trasladan prácticamente las decisiones de fondo (…) y allí no invitan a la Secretaría de Ambiente (…) no estaba Medio Ambiente en esas decisiones”.
Esta nueva comisión, antecedente de la Oficina de Biotecnología creada en 2004, tenía en sus manos, al decir de los participantes de la CoNaBiA, las decisiones políticas que esta otra comisión nunca había tomado, por su función eminentemente científica. Ahora bien, MC da cuenta de un movimiento más complejo, que se sitúa en la línea que venimos trabajando. Lejos de brindar el carácter político que la CoNaBiA no tenía, esta nueva comisión trasladaba definiciones políticas de un espacio a otro. Y dado que los debates respecto de los transgénicos se fortalecían y comenzaban a tomar diversas aristas, tanto a nivel internacional como local, esta nueva comisión adoptaba una mirada más amplia de la problemática que, a su vez, permitía a la CoNaBiA continuar implementando el modelo vigente desde la perspectiva “científica”. Con este movimiento se intentaba dar nuevas respuestas a la complejidad de este nuevo período, manteniendo incólumes los principios científicos que sostenían el funcionamiento de la CoNaBia. Esta nueva comisión estará compuesta por los mismos “técnicos” del Estado que sostuvieron el trabajo de la CoNaBiA (no se incluye a la Secretaría de Medio Ambiente) y quedarán fuera los espacios eminentemente científicos (CONICET, universidades, etc.) y representantes del sector privado. Estos “técnicos” con sus trayectorias específicas en la temática[17] constituyeron una mirada específica de esta comisión, que brindó no sólo continuidad al trabajo que históricamente venía realizando la CoNaBiA, sino también cierta contención para que esta segunda comisión continuara desarrollándose bajo sus principios de funcionamiento sin modificaciones.
A los debates que comenzaban a darse en Europa y que se cristalizaban en las múltiples organizaciones que buscaban presionar en el marco del PCB se suma una creciente conflictividad en Brasil, donde se intentaba liberar la producción de soja transgénica (inserta ilegalmente desde la Argentina) desde el año 1998. Mientras, varias organizaciones sociales y ONGs en la Argentina empiezan a activar debates relativos a las consecuencias que acompañaba la instalación del modelo biotecnológico agrario. A fines de 1999, ya con siete eventos liberados en campo, y con cinco eventos habilitados para su comercialización, se presentó un proyecto de ley que intentaba regular los procesos de manipulación genética y, al mismo tiempo, establecer medidas de etiquetado de productos derivados de OVGM. Greenpeace, por ejemplo, canalizó varias campañas de denuncia a empresas como Knorr, Pringles, Granja del Sol y Norte; y generó la campaña “Transgénicos: exigí saber”, implicó la organización de cursos de formación y publicidad con información sobre el tema. Un año después se presentó otro proyecto que establecía la necesidad de una etiqueta visible y preveía sanciones a las empresas que no cumplieran con este requisito. Ninguno de los dos proyectos prosperó, dado que primó la postura gubernamental (luego plasmada en el Plan Estratégico 2005- 2015, en el año 2004) que planteaba que el etiquetado ponía frenos al libre comercio de alimentos transgénicos que no presentaban diferencias comprobables con respecto a los alimentos convencionales.
Durante este período se llevaron adelante una serie de denuncias contra la Secretaría de Agricultura Ganadería Pesca y Alimentación por la presencia de varios escapes de transgénicos, entre ellos, un maíz ilegal (el NK603) repartido por Monsanto. Si bien la SAGPyA reconoció la veracidad del dato y se comprometió a identificar y eliminar esas producciones, nunca brindó datos concretos sobre el destino de ese evento y un año después se encontró un cargamento argentino en Suiza con maíz de esta composición, prohibida en Europa. También en el 2001 el municipio de San Carlos de Bariloche emitió una ordenanza municipal que obligaba a la identificación de alimentos transgénicos a través de un listado a disposición del consumidor. En paralelo, una serie de municipios como San Marcos Sierra, Villa de Merlo y El Bolsón, se declararon como “zonas libres de transgénicos” (Pellegrini, 2011).
Al calor de estos debates surge el Grupo Biotecnología, compuesto por la Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios (COPAL), las bolsas de cereales de Buenos Aires y Rosario, la Asociación de Cámaras de Tecnología Agropecuaria (ACTA), el Foro Argentino de Biotecnología (FAB) y otras trece entidades del ámbito de la biotecnología para el sector agropecuario. Este espacio no sólo reclama el desarrollo de una política sistemática para la promoción de las biotecnologías sino que sienta posicionamientos sobre la cuestión del etiquetado. Al mismo tiempo, se lanza el programa “Por qué Biotecnología” precedido por la Asociación de Semilleros Argentina (ASA), uno de los integrantes de la CoNaBiA, que intentaba divulgar y promover la formación en la temática a través de una página de internet, la promoción de seminarios en diversos niveles educativos y la creación de manuales temáticos (Carullo, 2002).
En el marco de esta creciente conflictividad social se presentan dos propuestas legislativas para la regulación de las biotecnologías. La primera, presentada por Pedro Salvatori[18], basada en el principio de precaución, buscaba modificar el órgano de aplicación brindándole mayor injerencia a la participación de la Secretaría de Medio Ambiente. La segunda, presentada por el legislador Alberto Briozzo[19] en conjunto con la Secretaría de Agricultura, proponía transformar en ley el proceso regulatorio y la estructura organizativa vigentes. La primera propuesta fue rápidamente desestimada porque “(…) esto le correspondía a Agricultura, porque los eventos eran eventos agrícolas” (Entrevista a BA, Diputado Nacional, en 2001, por el FPV). La segunda fue sistemáticamente frenada por el activismo de Greenpeace con otras organizaciones como el Grupo de Reflexión Rural y otros intelectuales. Ambos proyectos mostraban dos lógicas diferenciadas, que ya aparecían en instancias anteriores[20] en ambos organismos estatales: una mirada “productivista”, asociada al carácter agronómico de la Secretaría de Agricultura, y una “conservacionista” del ambiente, asociada al principio de precaución, propia de la Secretaría de Medio Ambiente.
Ahora bien, ¿cómo visualizan los integrantes de esta comisión este creciente movimiento en la sociedad? En términos de la conflictividad local, la postura de los entrevistados tiene más o menos los mismos lineamientos:
en Argentina nunca hubo un movimiento demasiado fuerte de las organizaciones de la sociedad civil tratando de ir contra los transgénicos porque hay una opinión masiva de que la Argentina ha ganado hasta hoy y ha tenido muchos beneficios con eso (RM).
Esta invisibilización de opiniones diferentes en el marco local contrasta con la visualización de un conflicto a nivel global en el que lo que se ve atacado es el proyecto productivo del país. Es por esto que las posturas plantean que “lo que hay que ver en los países es en qué medida les interesa el ambiente, pero en qué medida tienen otras cuestiones que tienen que ver con la producción” (VC), ya que “muchos países utilizan el principio de precaución como una forma de prohibición o de barrera para comerciar” (HE). Esta caracterización por parte de los integrantes de la CoNaBiA se plasmó en políticas concretas que definieron el comportamiento de la comisión durante esta etapa. Por un lado, creó el tercer momento de la evaluación de OVGMs relativo al análisis comercial de los mercados internacionales. De esta manera, plasmó en la regulación un proyecto agrario orientado hacia la exportación y sujeto a los vaivenes de este mercado. La política espejo significó en este período en que el principal comprador de commodities frenaba la aprobación de OVGMs, que durante seis años Argentina sólo aprobara dos eventos de los cientos que habían sido presentados para evaluación. En esta operación, la comisión cristalizó en su regulación un tipo de “principio precautorio” que se sustentaba en la necesidad de avanzar en la política comercial. Con estos cambios regulatorios se hace evidente que el principal freno para la liberación de los OVGM era el mercado internacional (la posibilidad de ser exportados) por sobre sus especificidades o consecuencias a nivel local o nacional.
Mientras, la comisión parece, en una primera instancia, abroquelarse ante los conflictos y debates locales emergentes. Como primeras medidas, a nivel local, “cada vez que había una objeción ideológica tratamos de operar inmediatamente en lo que uno puede llamar visibilidad, o una estrategia de llegar a los medios para evitar que ocurriera lo que pasó en Europa y lo que pasó en alguna medida en Brasil” (RM). Operar sobre las objeciones ideológicas significó, en este caso, operar sobre cualquier objeción al tema a través del acallamiento (como sucedió con la ordenanza para el etiquetado en Bariloche que fue rápidamente frenada a través de una medida judicial). Esto era necesario porque, según los integrantes de esta comisión, sólo por desconocimiento o por ideología se podía estar en contra de las biotecnologías. En este sentido, “tenés los que hacen contra a todo esto que son grupos radicalizados ambientalistas que, por cuestiones ideológicas, a veces ponen un freno a un determinado producto que puede llegar a ser bueno” (Entrevista a PH, integrante de la CoNaBiA, representante de la Universidad Nacional de Rosario)[21] .
En este marco, además, algunos integrantes de la comisión y quienes asesoraron en el proceso legislativo plantean que muchos políticos preferían no tratar los proyectos de ley de bioseguridad[22]: “Muchos políticos prefieren que no se trate, a que haya un debate en el cual pueda ser peor la consecuencia que el beneficio que pueda conllevar tener una ley (…) de repente puede salir una ley que diga ‘Prohibimos los transgénicos’, porque vos viste lo que pasó con el glifosato” (HE). Someter el tema a una discusión política en el Congreso podía implicar abrir el juego a una serie de sujetos sociales que hasta el momento no habían tenido injerencia en la configuración del marco regulatorio, corriendo el riesgo de dificultar el camino ya adoptado y “consensuado” respecto del tema. Sin embargo, este abroquelamiento mostraba en sí mismo la injerencia creciente de un debate que comenzaba a hacerse presente en la sociedad argentina. Con el tratamiento de varios proyectos de ley sobre bioseguridad o sobre etiquetado, se hacía evidente el carácter contradictorio que presentaba la legislación. Porque mientras, por un lado, las leyes buscaban dar forma específica al proceso productivo, brindando seguridad a la política agraria, por el otro implicaba dar cabida a la problematización social del tema, generando incertidumbre sobre los resultados finales. Al mismo tiempo, la constitución de foros de formación/ información en biotecnología (cuyos integrantes estaban íntimamente imbricados a los integrantes de la CoNaBiA) mostraba la necesidad de crear consenso y confrontar (en simultáneo) las posibles voces divergentes al modelo. Por último, la creación de una instancia política por fuera de la comisión (la CNAPBA) significaba los primeros pasos hacia lo que luego sería una mirada política, ya no como una confrontación entre opciones que se dirimen bajo una lógica diferente de la del campo científico, sino más bien como una perspectiva ampliada que implicaba observar la regulación de las semillas transgénicas desde una mirada integral del modelo que incorporara cuestiones hasta el momento no visibilizadas (agroquímicos, tierras).
A pesar de estos esbozos iniciales, durante este período la “política”, para la comisión, continúa apareciendo como un juego de suma cero, en el que se crean dos polos que se repelen, uno a favor y otro en contra de las semillas transgénicas. La permanencia del discurso experto, en los términos previamente analizados, continuó evitando las miradas “politizadas” de aquellos que podían tener alguna opinión asociada al ordenamiento territorial, al cuidado del medio ambiente o a la información al consumidor. Así, el proyecto económico agrario vigente continuaba su curso. Al mismo tiempo, acallar esas miradas requería también quitarles legitimidad. De este modo, si bien se reconoce el derecho de todos a opinar, no todos pueden hablar de todos los temas. “Yo no voy a ser ingeniero aeronáutico antes de subirme a un avión. Lo que me importa es que el experto me diga si esto es seguro o no es seguro” (Entrevista a LD, integrante de la CoNaBiA, representante del INTA). En este contexto, el discurso científico aparece nuevamente en escena dado que continúa operando como un filtro para la delimitación de los debates sobre la problemática de las biotecnologías, aun cuando la perspectiva de otros sujetos empezaba a hacerse presente como elemento importante en la cuestión[23]. En el próximo apartado observaremos las formas en que el marco institucional da cuenta de este proceso de mayor conflictividad, y cómo se cristalizan estos elementos históricos concretos durante la siguiente etapa.
La tercera etapa de la CoNaBiA (2003- 2010). “Aprender de la experiencia”
Esta tercera etapa de la CoNaBiA se encuentra fuertemente marcada por los procesos definidos en apartados anteriores. Aprender de la experiencia implicó, para quienes componen este espacio, leer ese momento de conflictividad y establecer nuevas estrategias de trabajo quue vehiculizarán la continuidad del proyecto político agrario instituido. Estas estrategias no sólo tendieron a la reconfiguración en el andamiaje específico de los OVGMs, sino la generaciónde un “proceso de apertura” de la institución y sus políticas. Ahora bien, es necesario definir las especificidades de este “proceso de apertura” para comprender qué significó llevar adelante una renovación y un aprendizaje de los marcos de institucionalidad en lo que a transgénicos respecta.
La creación de un proyecto integral
A partir del año 2003 se inicia un proceso de reconstitución de las instituciones estatales. La normalización del proceso eleccionario y una serie de reconfiguraciones políticas llevadas adelante por el presidente entrante, Néstor Kirchner, brindaron los primeros atisbos de recomposición institucional. Con una impronta discursiva de carácter nacional y popular, y con una retórica inclusiva de los sectores populares en el entramado político, el nuevo gobierno parecía hacerse eco de los reclamos y las movilizaciones que habían puesto en jaque la dominación económica y política del capital, durante el 2001 y el 2002, y que habían tenido como resultado decenas de muertos y secuelas institucionales.
Éste es el clima de época que comenzaba a permear a la CoNaBiA. De la misma manera que el nuevo gobierno no desconocía las revueltas populares recientes, la comisión no podía desconocer las necesidades de recomponer las instituciones de un modelo productivo agrario que no estaba ajeno a críticas, desde finales de la década del ’90[24]. Al mismo tiempo, los propios integrantes de la comisión marcan que para ese momento el proyecto biotecnológico tenía que trascender las instancias regulatorias vigentes. Para instalar una estrategia de desarrollo no alcanzaba con liberar semillas genéticamente modificadas. Era necesario configurar una política de investigación, de divulgación y de inversión concreta en el campo. Así es como en el año 2003 “Campos (ex secretario de Agricultura) le hizo dos o tres cambios cosméticos y les puso su nombre” (RM) a las normas de liberación de OVGMs, se redefinió la estructura del INASE y, fundamentalmente, se instauró el proyecto de Instituto de Agrobiotecnología Rosario (NDEAR) primera propuesta coparticipada entre empresas privadas (Bioceres S.A. y Biocidus A.G[25]) y el Estado (CONICET) para la instalación de un laboratorio de investigación biotecnológica. El INDEAR, finalmente abierto en 2010, implicó una experiencia de cooperación en la que los recursos humanos formados en los espacios públicos comenzaron a trabajar con la inversión en capital físico de la empresa Biosidus[26]. Los proyectos de INDEAR “están orientados en forma prioritaria a responder a necesidades concretas de la cadena de valor agroindustrial organizada”[27], por lo que este laboratorio, situado en la ciudad de Rosario, resultó un precedente en esta nueva etapa de articulación entre el Estado y las empresas en este tipo de investigaciones y una política más agresiva de participación estatal en la producción de valor en el agro.
Para 2004, lo que aparecía como tibios avances en el tema se sistematizó en lo que fue denominado Plan Estratégico 2005- 2015 para el Desarrollo de la Biotecnología Agropecuaria. Elaborado por la recientemente creada Oficina de Biotecnología, en este programa, además de dar cuenta de la importancia que estas tecnologías tuvieron en los cambios de la producción agropecuaria en la Argentina durante los años ’90, se establecieron puntos estratégicos fundamentales para el desarrollo de políticas:
– a partir de los principios de que la principal preocupación de la población argentina es la alimentación sana y suficiente, de que hay una amplia aceptación de la producción de transgénicos,[28] de que las campañas por el etiquetado podrían “confundir al consumidor” y que de prosperar el etiquetado disminuiría la competitividad de las PyMEs, el programa establecía la necesidad de crear una campaña de información “adecuada”;
– procuraba establecer mecanismos de regulación de la biodiversidad,
– planteaba que “una de las principales amenazas que soporta la industria de alimentos, por causa de la utilización de la biotecnologías, es el etiquetado de los productos”, mientras la bolsa blanca[29] es otro de los problemas a resolver al respecto;
– establecía la necesidad de generar políticas que trascendieran la mera recepción de permisos o licencias para la transferencia de tecnología de corporaciones transnacionales,
– sentaba las bases para profundizar los marcos de patentamiento y propiedad intelectual.
Si bien el programa no cumplimentó las fechas establecidas ni avanzó sistemáticamente en muchos de los tópicos, cristalizó la necesidad de abordar la problemática de los transgénicos desde el momento mismo de su elaboración y estableció los lineamientos comunes de una política gubernamental de desarrollo biotecnológico. Junto con esto, la creación de la Oficina de Biotecnología significó “la explicitación desde la perspectiva del Estado y de las políticas públicas de que el tema de la biotecnología es más abarcativo que el análisis de riesgo y las regulaciones de bioseguridad, especialmente en un país agroexportador como la Argentina” (Trigo, 2011). En el contexto de esta estrategia se lleva adelante la aprobación de la Ley del Desarrollo y Producción de la Biotecnología Moderna, en 2007, con el fin de establecer toda una serie de mecanismos de exención de impuestos a aquellas empresas que decidieran llevar adelante inversiones en investigación biotecnológica, creando al mismo tiempo un fondo de estímulos al sector. De la misma manera, se elevó a ministerio la Secretaría de Agricultura, se colocó a su cargo a Julián Domínguez, y se estableció la biotecnología como una de las líneas básicas de investigación del nuevo Ministerio de Ciencia y Tecnología, en manos de Lino Barañao. El carácter central que adquirió la creación de ambas carteras mostró la perspectiva adoptada por el gobierno de la entonces flamante presidenta Cristina Fernández, que buscaba plantear una política más directa en lo que respecta a la temática. En este sentido, lo que se percibe en esta etapa no es sólo la apuesta a un modelo de producción agraria que, para esa instancia, significaba la entrada de un número espectacular de divisas a las arcas del Estado, sino también la permanente creación de un discurso que establecía la defensa de éste, embanderándose tras los principios de la creación de empleo, la integración de la cadena productiva (en el marco de un agro ahora industrializado), la incorporación de valor agregado a través de la producción de conocimiento en el sector[30] y el ingreso de recursos para el desarrollo de políticas sociales.
En esta tercera etapa la propuesta es, abiertamente, formar e incorporar capacidad científica al desarrollo de biotecnologías. Si hasta entonces eran las empresas las únicas que conocían la totalidad del proceso de evaluación de OVGMs, la necesidad de aprovechar las capacidades técnicas se hacía acuciante:
Tenemos tantas capacidades en la Argentina, en materia biotecnológica, y hay todo un desarrollo, hay que darle un empujoncito para que eso llegue a destino. Porque si no es una frustración para el investigador. Y, finalmente, es un mal uso de fondos para la institución estar investigando en algo que jamás se va a plasmar en un producto (LD).
Esto implicó asignar mayor financiamiento, jerarquizar y expandir los programas de investigación respectivos, teniendo “un reconocimiento al sector” (PH). Con esto, desde la política gubernamental se intentó responder concretamente a los reclamos del sector científico que pedía que se fomentara la investigación nacional, generando un corrimiento hacia políticas activas de desarrollo de estas investigaciones e invitando, más explícitamente, a que la ciencia produzca conocimiento aplicado para la industria nacional.
Los límites del proyecto
Sin embargo, este período no presenta imágenes de una panacea biotecnológica. Lejos de resolverse, los conflictos que se perciben ya desde fines de la década del ’90 parecieron profundizarse desde diversas aristas. En términos regionales, la aprobación en Brasil de la Ley de Bioseguridad en 2005 implicó un fuerte batacazo para la regulación argentina (Poth, 2010). En la mitad de tiempo, ese país había autorizado, para producción y comercialización, más semillas transgénicas que Argentina, desplazándola en superficie cultivada con transgénicos a un tercer lugar. Esta competencia feroz fue permanentemente percibida como un problema que sólo podría resolverse con la flexibilización de los tiempos y marcos regulatorios, con la profundización de las relaciones entre el sector privado y el público[31] y con la generación de leyes de semillas más estrictas en términos de patentamiento.
La respuesta fue, entonces, la presión para agilizar la regulación. Y la posibilidad de haber acumulado conocimientos simplificaba la tarea: “hasta este momento cuáles de los riesgos que pensábamos que eran riesgos hace 20 años ahora no lo son” además, “tenemos que pedir cosas razonables, digamos que no sean imposibles desde el punto de vista económico” (HE). El resultado fue que a partir de 2010 se inició un proceso de negociaciones para la reformulación de las regulaciones que culminó en 2012, con la aprobación de nuevos formularios e instancias de medición del riesgo.
Mientras, la conflictividad local fue en ascenso. La permanente presión de los movimientos sociales por el crecimiento de casos de enfermedades en regiones rururbanas, generadas por el uso del herbicida glifosato asociado a la soja transgénica, comenzó teniendo tibias respuestas institucionales a partir de 2008. Ese año, Andrés Carrasco, investigador del CONICET, hizo públicos los resultados de su investigación en la que asociaba directamente malformaciones y problemas de reproducción al contacto directo con este herbicida. Mientras la investigación fue de gran utilidad para quienes venían luchando en este marco, ya que despertó importantes debates en la comunidad académica, los integrantes de la CoNaBiA -e incluso el ministro de Ciencia y Tecnología- salieron a desmentir y poner en duda el carácter científico de estas investigaciones. En 2009 se creó una comisión nacional de investigación sobre agroquímicos en el ámbito del CONICET, el que emitió un documento denominado “Evaluación de la información científica vinculada al glifosato en su incidencia sobre la salud humana y el ambiente”, que transformaba en discurso oficial los argumentos de la comisión[32]. A partir de estos hechos, el tema cobró nivel público y muchas autoridades locales, en varias provincias, respondieron frenando el empleo de glifosato, estableciendo distancias de aislamiento de las fumigaciones y revisando las leyes provinciales de agroquímicos.[33] Sin embargo, la respuesta por parte de quienes integraban el proyecto gubernamental (y de los defensores del modelo) tendió a “separar el paquete biotecnológico”, desconociendo la alianza intrínseca entre las semillas transgénicas y los herbicidas o plaguicidas, y definiendo la necesidad de generar “buenas prácticas agrícolas”, lo cual asignaba las responsabilidades a los productores.
Frente a estas cuestiones, el tema que continuaba pendiente para quienes integran la CoNaBiA era la “responsabilidad institucional de llevar tranquilidad” (PH) al público. Finalmente, el enfrentamiento por el aumento de retenciones a las exportaciones de la soja en 2008 mostró otras aristas del conflictivo campo (Astarita, 2011; Giarraca y Teubal, 2010). Por un lado, se percibió la complejidad de sujetos con los que el gobierno debía sentarse a negociar. Así, si hasta entonces las negociaciones en torno al modelo biotecnológico se venían llevando adelante en el marco de lo “científico”, yaa no se podían desconocer los intereses corporativos que, aunque se mostraran unificados en la Mesa de Enlace, tenían sus especificidades. Por el otro, el conflicto agrario mostró nuevamente la multiplicidad de respuestas que requería la problemática. Ya no alcanzaba con la regulación de las semillas transgénicas o con el desarrollo de la investigación biotecnológica, también era necesario dar respuestas a la cuestión del ordenamiento territorial, el trabajo rural, la problemática del arrendamiento o la cuestión de la propiedad intelectual en semillas.
Estos tres hitos, a los que podría sumarse el conflicto en la OMC con Monsanto por las regalías de la soja (Perelmuter, 2012), ponen en evidencia el carácter dinámico de la construcción de institucionalidad del modelo en esta última etapa. En este contexto, la CoNaBiA pareciera perder centralidad, dado que se configura toda una red de leyes y autoridades de aplicación que descentralizan las decisiones sobre el modelo biotecnológico de producción. Desde CONICET y el Ministerio de Ciencia y Tecnología hasta el Ministerio de Salud y otras secretarías del flamante Ministerio de Agricultura empiezan a trabajar de manera descentralizada (y no necesariamente en un sentido armónico) intentando brindar respuestas a las múltiples aristas del modelo que los espacios sociales comenzaron a criticar. Mientras, la imposibilidad de problematizar la cuestión de los transgénicos de manera directa dio vía libre a la comisión para continuar funcionando sin grandes conflictos. Incluso la creación de la Oficina de Biotecnología pareció fortalecer la idea de que la CoNaBiA se centra en la producción de “material científico”, delegando la decisión política en otros espacios.
A diferencia de etapas anteriores, el desarrollo de un “proceso de apertura” se presenta como una singularidad. Sin embargo, se pueden vislumbrar algunas cuestiones comunes que son centrales en la constitución de la regulación y el funcionamiento de la CoNaBiA. A continuación elaboraremos algunas ideas generales sobre estos elementos comunes que, lejos de cerrarse en conclusiones, disparan ciertos interrogantes sobre la actualidad y el futuro de la institucionalidad de este modelo.
Reflexiones finales
Aunque a simple vista los propios entrevistados plantean la continuidad de las políticas respecto de la temática, a lo largo de este trabajo hemos podido dar cuenta de diversas etapas en las que el dinámico proceso socioeconómico tuvo correlatos y movimientos en la construcción del andamiaje institucional.
En la primera etapa de nuestro análisis aunque la participación del Estado no fue sistemática, resultó fundamental en el armado de las redes de articulación entre los espacios científicos, las dinámicas de gestión y las corporaciones. Si bien en estas instancias las reglas del juego y las prioridades políticas no estaban determinadas, el Estado fue un importante factor de recursos (primordialmente de investigadores) y estuvo abierto a los espacios de la ciencia internacional para la absorción de las nuevas invenciones biotecnológicas. Éste es, quizás, uno de los elementos que explica la rápida inserción del modelo en nuestro país. Si no percibiéramos la apertura política a estas innovaciones en el ámbito científico y la predisposición a la reconfiguración del mercado, la explicación de por qué se creó tan tempranamente un andamiaje institucional con estas características nos quedaría trunca. Y también nos resultaría extraña la constitución de un organismo tan importante para este modelo como la CoNaBiA. Porque, en este sentido, no parecería fortuito que el espacio se haya compuesto de “expertos” que exigieron fundamentaciones científicas y basaron la construcción de las regulaciones estatales en un discurso que terminaba excluyendo otros elementos políticos. Las redes constituidas en períodos anteriores con el ámbito científico y el mercado fueron el insumo fundamental para darle organicidad a este espacio[34].
Ahora bien, una vez armado el tablero de juego comenzaron a jugar. Establecidos los parámetros y con el modelo en pleno funcionamiento, las diversas dinámicas pusieron en escena a nuevos sujetos y sus intereses. Tanto a nivel global como en el ámbito nacional se sucedieron cimbronazos sociales que empezaron a poner en duda la sustentabilidad del modelo biotecnológico agrario. Movimientos ambientales, movimientos campesinos, movimientos de consumidores, entidades agrarias, científicos. Si bien la envergadura de estos debates fue variada, en todos los casos implicaron una reconfiguración de las formas institucionales, lo que en el lenguaje de nuestros entrevistados significó “aprender de la experiencia”. Lo cierto es que, en esta instancia, las reglas de juego debían responder a la multiplicación de nuevas voces que tenían algo que decir sobre el modelo y sus implicancias sociales, económicas y políticas.
Los primeros intentos de cambio, finalmente frustrados (tal fue el caso de los proyectos de ley de bioseguridad, o de etiquetado), mostraron que la respuesta a estos debates (que presentaban la problemática desde múltiples aristas) debía ser integral. Así, en la tercera etapa, el Estado se dispone a “hacer más política” (PH). Desde el 2003, el nuevo gobierno avanza en un proyecto de profundización del modelo biotecnológico agrario, definiendo una política científica, fomentando el desarrollo de espacios de investigación biotecnológicos para el mercado (en cooperación con el sector privado), buscando nuevos mercados que permitieran abandonar la política espejo, y formulando políticas que significaran un “proceso de apertura”. Este “proceso de apertura” puede pensarse como la incorporación de la cuestión biotecnológica a un proyecto integral que incluye a otros sujetos sociales y a nuevas problemáticas que requieren de un proceso de intervención estatal. Sin embargo, los nuevos sujetos que se incorporan y las formas en que se interviene tienen ciertas especificidades, es decir, no todos los jugadores ocupan el mismo lugar en este nuevo tablero. Porque, la avanzada de la política estatal en el intento por plantear una política integral para el modelo significó el fortalecimiento de un mercado concentrado que continúa apuntando a la inserción global para la exportación de commodities y sigue alimentando una cadena que tiene como mayores beneficiados a las grandes corporaciones (nacionales y transnacionales). En este corrimiento, el estado fortalece su relación con el mercado en tanto profundiza la apuesta a producir para el mercado vigente generando desarrollo biotecnológico nacional. Así, el desarrollo de biotecnología nacional responde a requerimientos de un “nuevo proyecto político” donde la articulación entre estado, ciencia y mercado se muestra con mayor nitidez.
Ahora bien, resulta peculiar que a pesar de estas idas y venidas, la percepción de quienes han compuesto o participan de este organismo sea la de que “en los últimos 20 años ha seguido prácticamente sin ningún cambio” (RM). ¿Qué es lo que alimenta esta sensación? Retomando los elementos del proceso analizado, denotamos que entonces el estado fue uno de los factores fundantes en la constitución del modelo biotecnológico agrario. Desde el primer momento articuló redes, cristalizó las reglas de juego requeridas para el funcionamiento del mercado, y buscó espacios de construcción de legitimidad, generando un discurso que apelaba al rico pasado agroexportador, a la presente posibilidad del derrame económico y a la noción de un futuro de abundancia gracias a la “revolución de las biotecnologías”. La ciencia se incorpora en la CoNaBiA configurando estas reglas de juego, legitimando el modelo, produciendo consensos. Y esto se genera dado que no es cualquier forma de hacer ciencia la que se inserta en este espacio. Tal y como planteamos en instancias anteriores, los científicos que producen política poseen trayectorias y sentidos comunes de cuál es el proyecto político biotecnológico a implementar y cómo activarlo. Los principios fundantes de la ciencia positivista (neutralidad científica y objetividad) se constituyen en los baluartes fundamentales para la exclusión de todo aquel que no comparte ese proyecto político, o esas trayectorias. Y esto, fue y es una constante en el armado de esta institucionalidad.
La configuración de un proyecto político donde la ciencia produce para el mercado y la generación de mecanismo regulatorios que protegen la información pública a los fines de promover el patentamiento y la consecuente apropiación del conocimiento, son algunos de los elementos que nos llevan a poner en crítica la perspectiva de la existencia de un campo científico, uno político y uno económico como relativamente autónomos. La propia figura del “técnico” (que mira la producción agraria, que es regulador y tiene una pata en el ámbito científico) nos permite empezar a poner en jaque esa idea de autonomía.
La intención de este artículo fue empezar a problematizar, planteando con más preguntas que respuestas, las especificidades con las que los campos de la política, la ciencia y el mercado se cristalizan en la etapa actual de dominación del capital en el agro. La lupa sobre la CoNaBiA y el modelo biotecnológico agrario nos ha ayudado a mirar desde una perspectiva crítica aquellas ideas que presentan al estado y al mercado como dos lógicas externalizadas (con el consecuente planteo de que una avanzada del mercado en los ’90 implicó el retraimiento del estado; al mismo tiempo de que el mercado sólo puede ser controlado a partir de una avanzada en las funciones estatales). En este sentido, denotamos que el estado siempre se ha hecho presente en la instalación del modelo de producción agrario, aunque de diferentes maneras, resignificando y reconfigurando los conflictos. Al mismo tiempo, la mirada sobre este objeto nos permite ver la forma en que la ciencia hace política. Porque, lejos de creer en los planteos del “modelo moderno de legitimación” de la ciencia (Funtowicz y Strand, 2007), la CoNaBiA muestra a los científicos haciendo política y pensando en el mercado.
[1] Para mayor detalle véanse los capítulos de Gras y Hernández; Rosati; Gras y Sosa y Narroti Córdoba, en este mismo libro.
[2]Para más detalles sobre este proceso, véase Calandra (2009), “El INTA y sus órdenes simbólicos en pugna”, en Gras Carla y Hernandez, Valeria (comp), La Argentina rural. De la agricultura familiar a los agronegocios, Editorial Biblos, Buenos Aires
[3] Bernard Dixon es científico y médico del Reino Unido, editor de New Scientist Magazine y de Medical Science Research, especialista en alimentos transgénicos e integrante del grupo de tareas sobre la percepción pública de la biotecnología de la Federación Europea.
[4] Ozslak, Oscar (1980), “Políticas públicas y regímenes políticas: Reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas”, en Estudio CEDES, Bs. As
[5] Thwaites Rey, Mabel (1998); “Ajuste estructural y reforma del Estado en la Argentina de los ‘90”, en Revista Realidad Económica N°160/161, Bs. As.
[6] A modo de ejemplo, todo lo relativo a la información que se le exige al solicitante respecto de la semilla fue tomado de la legislación en Canadá.
[7] El entrevistado hace referencia a que, incluso, la empresa Monsanto “no influyó nada” en el proceso de conformación. Dado que efectivamente Monsanto se encontraba requiriendo la liberación de su semilla de soja RR, podríamos pensar que el entrevistado no lo reconoce en el proceso dado que su postura es la de acentuar el rol central y autónomo que el Estado adquiere en la implementación de estas tecnologías como proyecto político.
[8] Estos formularios se encuentran en http://64.76.123.202/site/agregado_de_valor/biotechnology/60-APPLICATIONS/index.php.
[9] El principio de “equivalencia sustancial” plantea que “si un alimento procedente de la nueva biotecnología se puede caracterizar como equivalente a su predecesor convencional, se puede suponer que no plantea nuevos riesgos, y por lo tanto, es aceptable para consumo”. Por otro lado, el principio de “familiaridad” implica la comparación con cosas parecidas o que se comportan de modo similar (http://www.minagri.gob.ar)
[10] El entrevistado fue representante de la Secretaría de Medio Ambiente en la CoNaBiA, entre 1993 y 1997. Actualmente figura en la nómina de integrantes de la comisión aunque ya no participa.
[11] La noción de “asociación virtual” es adoptada por el entrevistado que representa a este espacio en la comisión. Refiere a la presencia esporádica de AsAE en la comisión, casi en un carácter de consultor, supeditado a los escasos recursos y a la debilidad institucional de la asociación. Al mismo tiempo, refiere a que la asociación sólo cobra existencia en la edición de una revista (Ecología Austral, de publicación semestral) y en la conformación de la Reunión Argentina de Ecología, realizada cada dos o cuatro años.
[12] GC es ingeniero agrónomo, profesor de la cátedra de Ecología en la Facultad de Agronomía. Participó en la CoNaBiA como consultor, y fue encargado de elaborar el Plan Estratégico 2005-2015 y el informe publicado por Conicet “Evaluación de la información científica vinculada al glifosato en su incidencia sobre la salud humana y el ambiente” en 2009.
[13] A este factor se suma la prohibición taxativa que la Unión Europea hizo de cualquier tipo de colza transgénica.
[14] Recordemos que la falta de patentamiento de la semilla en la Argentina por parte de la empresa Monsanto y los bajos precios del herbicida RounUp Ready que la acompañaba ayudaron a la rápida expansión de la producción de soja RR.
[15] En líneas generales, el planteo de que la ciencia básica coloca a quienes la realizan en una torre de marfil intenta anteponer una lejanía con la realidad social. La ciencia aplicada saltaría esa lejanía y rompería con la separación entre esos espacios, con el fin de volverse útil para la sociedad.
[16] Éste es el planteo realizado por una representante del INTA en la comisión, que grafica un argumento vislumbrado en muchas de las entrevistas: “Todos tienen derecho a opinar sobre todo. Pero yo no sé si todos podemos opinar sobre todo (…) Si hay tanta gente evaluando a nivel científico, si es seguro o no es seguro para el ambiente, para la alimentación, para la salud, entonces cómo, con qué criterio podría uno opinar si se debe o no sacar al mercado” (Entrevista a LD, integrante de la CoNaBiA, representante del INTA)
[17] Sobre esta cuestión ya hemos reflexionado antes
[18] Pedro Salvatori fue senador nacional por el Movimiento Popular Neuquino durante el 2001, año en que realizó la presentación del proyecto de ley marco regulatorio de la biotecnología moderna (N°2024)
[19] Alberto Briozzo fue diputado del Partido Justicialista y presentó un segundo proyecto de ley que denominó “Régimen de biotecnología y bioseguridad agropecuaria”, el mismo año que Pedro Salvatori.
[20] Ya en el momento de las negociaciones a nivel internacional, mientras la Secretaría de Medio Ambiente adscribía a las negociaciones en el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, la Secretaría de Agricultura priorizaba la Organización Mundial de Comercio
[21] PH es investigador de la Universidad de Rosario, Ingeniero agrónomo que representa el área de investigación de la comisión.
[22] Si bien los integrantes de esta comisión fueron cambiando a lo largo del tiempo, queremos resaltar dos tendencias muy marcadas. La primera refiere a que muchos de los históricos integrantes de la comisión continuaron participando en instancias de la misma (sea en la Oficina de Biotecnología, como asesores, en el proceso de discusión de los proyectos de ley o en la reestructuración de la regulación en el tema). La segunda, es que los cambios en sus integrantes, no significaron modificaciones considerables en su línea de trabajo.
[23] El lugar que ocupan la política y la ciencia se hace muy presente también en el conflicto de la moratoria de facto de la UE, en el cual mientras los integrantes de la comisión acusan a la UE de usar el “principio precautorio” como barrera paraarancelaria, el Estado argentino presentó una denuncia a la UE frente a la OMC, esgrimiendo la falta de argumentos científicos para parar la entrada de estas semillas (Motta, 2008).
[24] Recordemos el surgimiento del Movimiento de Mujeres en Lucha, movimientos campesinos, tractorazo de colonos misioneros, etc.
[25] Posteriormente, Biosidus vende su paquete accionario y Bioceres queda como el principal promotor del proyecto.
[26] Es interesante observar que esta experiencia no tuvo ningún tipo de oposición en términos científicos. Como nombramos en los primeros apartados, la relación entre el Estado, las empresas y los científicos, en lo que respecta a esta temática, ya había configurado un terreno fértil para estas dinámicas de trabajo ya desde mediados de los ’80.
[27] Video institucional de INDEAR en http://www.indear.com/
[28] Información atendida en base a la realización de la Encuesta Nacional sobre Percepción Pública de la Ciencia en 2004.
[29] Si bien la ley de semillas vigente prohibía la comercialización de éstas, no impedía la reproducción para el uso propio. Por esta razón, muchos productores reproducían las semillas y las vendían más baratas en una especie de mercado negro, denominado ‘bolsa blanca’.
[30] Estos dos elementos parecieran romper con la división que se establecía entre la histórica defensa del sector agroexportador y el desarrollo industrial, dado que ahora el agro integra una cadena de producción industrial de mayor complejidad, donde la producción de conocimiento (como eslabón fundamental) incorporaría valor a las mercancías.
[31] Los entrevistados toman el caso de EMBRAPA como modelo de esta relación.
[32] En esta instancia, los argumentos para negar la legitimidad de las investigaciones de Carrasco referían a su carácter politizado, poco científico y a que los resultados fueron buscados.
[33] El Poder Judicial fue fundamental en las respuestas institucionales, al punto de que durante 2012 se llevó adelante el primer juicio por el tema en Córdoba, y se declaró culpables a los responsables de fumigar los campos de soja del barrio Ituzaingó Anexo.
[34] Ya planteamos con anterioridad que, además, en esta etapa de valorización del capital, la producción del conocimiento se volvió central en las instancias de valorización. En este sentido, en otros artículos procuraremos desarrollar las formas en que la ciencia y el mercado reconstituyeron su articulación a partir de la constitución del capitalismo cognitivo.
