Alejandro Olmos Gaona.
Antecedentes históricos de la deuda externa argentina.
Parte I: Empréstitos del Siglo XIX. El primer empréstito con la Banca Baring Brothers por un millón de libras esterlinas.
LA DEUDA EXTERNA ARGENTINA. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
PARTE I: LOS EMPRÉSTITOS DEL SIGLO XIX
Las primeras tentativas de endeudamiento externo se produjeron en 1818. En ese año se efectuó algún intento a través de hábiles especuladores que ya andaban por Buenos Aires, pero las primeras conversaciones en firme se producen en 1822, cuando empiezan las conversaciones con los banqueros británicos para conseguir un empréstito que permita instalar un puerto, establecer pueblos en la nueva frontera y el tendido de agua corriente. El 1º de julio de 1824, siendo gobernador de Buenos Aires Martín Rodríguez y Ministro de Hacienda Bernardino Rivadavia, se firma en Londres el empréstito con la casa Baring Brothers, por la suma de 1.000.000 de libras esterlinas, equivalente a 5.000.000 millones de pesos fuertes.
La operación se pactó al tipo del 70%, es decir que solo se recibirían 700.000 libras. Pero ocurre que los banqueros descontaron 130.000 en concepto de dos anualidades adelantadas, siendo la suma efectiva a remesar a Buenos Aires de 570.000. Los que intervinieron en la operación fueron Félix Castro, Braulio Costa y John Parish Robertson, que negociaron con Baring. Hay algunas discusiones sobre cómo se efectuó la remesa de los fondos, y si el pacto suponía la entrega en oro metálico. Lo cierto es que solo llegaron al Río de la Plata 96.613 libras en oro, y el resto en letras de cambio contra comerciantes ingleses y otros vernáculos que supuestamente debían pagarlas. Los intermediarios de la operación negociaron los títulos en Londres al 80%, es decir que se quedaron con una ganancia superior a las 100.000 libras esterlinas.
La garantía del empréstito fueron las tierras de la provincia de Buenos Aires, y cuando Rivadavia fue Presidente en 1826, la elevó a la totalidad de la tierra pública de la Nación.
Después de transcurridos los años retenidos en concepto de intereses adelantados, no pudieron abonarse los servicios, y el gobernador Manuel Dorrego debió recurrir a la venta de dos barcos para afrontar el pago de las obligaciones. Rosas recibió una deuda que ya era cuantiosa y trató de demorar los pagos, aún cuando las presiones se hicieron cada vez más intensas.
En 1842, un representante de los banqueros trató de llegar a un acuerdo y entonces Rosas ordenó a su ministro en Londres, Dr. Manuel Moreno, que explorara la posibilidad de entregar las Islas Malvinas a cambio de la cancelación de la deuda, previo reconocimiento de la soberanía argentina sobre las islas. La negociación no prosperó, y a pesar de los dos bloqueos que soportó el gobierno de Buenos Aires, y a las difíciles condiciones de la administración, sólo se les pagaron alrededor de 10.000 libras. Recién el 28 de octubre de 1857, el Dr. Norberto de la Riestra firmó en Londres un acuerdo contrayendo nuevas obligaciones y renegociando la deuda en su totalidad. A esa fecha, los intereses vencidos importaban la suma de 1.641.000 libras, y la deuda en su totalidad era de 2.457.155 libras. Todos los gobiernos posteriores continuaron pagando y refinanciando la deuda, hasta que se la canceló definitivamente en 1903.
A ningún funcionario se le ocurrió nunca establecer si el dinero efectivamente había llegado y de qué manera. La cuestión se aclaró recién en 1881, cuando el Dr. Pedro Agote, Presidente del Crédito Público Nacional, presentó un documentado informe sobre las finanzas públicas, a pedido del Ministro de los Estados Unidos, llegando a la conclusión de que no existía la menor constancia en los archivos del Estado que las letras fueran pagadas alguna vez.
La suma total pagada, según los autores que se ocuparon del tema: Scalabrini Ortiz, Fitte, Rosa, Vedoya, fue de 23.734.766 pesos fuertes, es decir alrededor de 4.800.000 libras. Estimo que se trata de un error de cálculo, porque todos los autores abrevan en el informe del Dr. Agote quien, en 1881, estimó lo que se había pagado y lo que quedaba por pagar, pero como la deuda se canceló recién en 1903, a través de nuevas refinanciaciones, creo personalmente que debe ser materia de investigación el monto real que costó este singular empréstito, piedra angular del endeudamiento argentino.
Si bien estas cifras hoy no resultan demasiado significativas, si se las compara con las que a diario vemos en cuanto a las obligaciones externas, para su época representaron sumas cuantiosas y condicionaron la política de sucesivos gobiernos que se vieron entrampados en una deuda fraudulenta, cuyos verdaderos artífices fueron argentinos que sirvieron los planes de expansión financiera de la banca británica. Naturalmente que ésta no fue una cuestión improvisada o accidental, sino que respondía a una política de Gran Bretaña con los países americanos, ya que hubo en la misma época más de 10 empréstitos, con condiciones similares, y las consecuencias fueron iguales. Un ejemplo paradigmático de esta política financiera fue la deuda del Ecuador contraída en la misma época del empréstito argentino, pero que recién se terminó de pagar en el año 1975.
Después del fracaso de las expediciones militares de 1806 y 1807, se intentó una forma más sutil pero más efectiva de dominación. La Argentina era una presa demasiado codiciada para ser independiente y resultaba necesario arreglar los negocios a los efectos de convertirla en un país tributario. Como decía Canning a Lord Granville en una célebre carta: “Los hechos están ejecutados, la cuña está impelida. Hispanoamérica es libre y si nosotros sentamos rectamente nuestros negocios, ella será inglesa”. Como astuto político que era, incentivó todos los procesos de libertad de las provincias del Virreinato del Río de la Plata, de la Capitanía General de Venezuela (Venezuela y Colombia), para que la independencia de España significara el sometimiento a Gran Bretaña, a su poder económico que se extendía sin detenerse por todo el continente. El mismo Canning le escribía del 8 de noviembre de 1822 al duque de Wellington: “Cada día estoy más convencido que en el presente estado de la península española y en nuestro propio país, las cosas y los asuntos de la América Meridional valen infinitamente más para nosotros que las de Europa, y que si ahora no aprovechamos, corremos el riesgo de perder una ocasión que pudiera no repetirse”. La ayuda prestada a través del dinero y de influencias políticas no tuvo el propósito de ayudar a los procesos independentistas, sino por el contrario manejar toda la economía, monopolizando la totalidad del comercio. Se cambió la violencia de las expediciones militares buscando otras formas de dominación, y a través del sistema de librecambio, empezaron los grandes desequilibrios, de los que nunca pudimos salir.
Los empréstitos fueron la llave maestra del control financiero del país, y por tal motivo la política económica que se llevó adelante estuvo condicionada inevitablemente por un endeudamiento externo que fue creciendo cada día más. Si en muchos casos había reales necesidades de financiamiento, los objetivos fueron –como ocurre en la actualidad– seguir endeudándose para pagar vieja deuda. Es por eso que el empréstito Baring es verdaderamente emblemático de una constante que atravesó desde siempre nuestra vida económica.
Desde ese primer empréstito hasta la terminación de la Presidencia de Roca se contrajeron 13 empréstitos externos:
Fecha Valor nominal ($ F) Colocación Resultado
27/05/1865 12.600.000 72% 9.072.000
19/02/1869 5.000.000 88% 4.400.000
27/08/1873 10.000.000 89% 8.905.000
05/08/1879 30.800.000 88% 27.104.000
02/10/1880 12.350.000 82% 10.127.000
05/09/1881 4.000.000 90% 3.600.000
28/10/1881 4.000.000 80% 3.200.000
14/01/1882 8.000.000 85% 6.800.000
12/10/1882 8.500.000 85% 7.225.000
27/10/1882 20.000.000 85% 17.000.000
25/10/1883 30.000.000 81% 24.300.000
21/10/1885 42.000.000 80% 33.600.000
09/10/1886 20.000.000 80% 16.000.000
Total 207.250.000 171.333.000
Diferencia: 35.917.000
Es decir que en 20 años las utilidades de los prestamistas sólo en la suscripción de los empréstitos fueron de 35.917.000 pesos fuertes, lo que resultan no sólo sumas exorbitantes, sino reveladoras del real sentido económico de tales colocaciones. A estas cifras usurarias hay que sumar los intereses, las comisiones, las particularidades de los contratos y demás malabarismos técnicos que siempre operan en perjuicio de los deudores, ya que no se trató de obligaciones con algún grado de equilibrio, sino que todas las estipulaciones siempre favorecieron a los acreedores.
Las necesidades de financiamiento que muchas veces se pretextaron no fueron tales: en realidad lo que se pretendía era hacer negocios que dejaran suculentas ganancias y los diferentes gobiernos se involucraban en las maniobras, con perfecto conocimiento de lo que hacían, debiendo tenerse en cuenta que los participantes de la operación, o eran socios, o resultaban espléndidamente retribuidos por su colaboración. Así como la mayor parte de los documentos que tienen que ver con el empréstito Baring desaparecieron de los archivos, la documentación de las siguientes operaciones financieras no corrió mejor suerte.
Tales préstamos siempre fueron considerados normales, aunque fueran lesivos para la economía nacional, y cuando los pagos se hacían exigibles, y los recursos eran insuficientes, no se vacilaba en realizar cualquier sacrificio, que siempre resultaba en beneficio de los acreedores. No en vano dijo el Presidente Avellaneda: “La República puede estar dividida hondamente en partidos interiores, pero no tiene sino un honor y un crédito como sólo tiene un nombre y una bandera. Hay dos millones de argentinos que economizarían hasta sobre su hambre y su sed para responder a los compromisos de la fe pública ante los mercados extranjeros”.
La guerra del Paraguay, motorizada por el imperio del Brasil, y no por Inglaterra como desaprensivamente se ha asegurado, determinó la necesidad de nuevos empréstitos: uno de ellos antes de comenzar la guerra y otro a su finalización. En esta tragedia que involucró a tres países hermanos y al imperio, la banca inglesa fue la real beneficiaria ya que todos los contendientes recurrieron a sus préstamos, antes y después de su finalización, excepto el Paraguay que solo lo hizo cuando el país quedó devastado y bajo el control de los ejércitos aliados.
La hipoteca de la deuda siguió pesando, y a ello se sumaron las nuevas necesidades de financiamiento para estructurar el crecimiento que llevó a cabo la llamada “generación del ochenta”, aunque las finanzas públicas estuvieran permanentemente dirigidas a tributar intereses y amortizaciones que nunca se terminaban, por las permanentes refinanciaciones.
La llegada del cuñado de Roca, Miguel Juárez Celman, al gobierno, supuso la continuidad de una política que siempre privilegiaba las inversiones extranjeras. Sin embargo, durante su gestión, las aventuras especulativas determinaron un estado de crisis muy grave en la economía, que dio origen a la revolución radical, a la caída del gobierno y a la asunción del Dr. Carlos Pellegrini a la primera magistratura.
Antes de tomar la decisión de afrontar las responsabilidades del poder, Pellegrini consultó a un grupo de banqueros, a quienes les pidió 50 millones de pesos para enfrentar las inminentes quiebras del Banco Nacional, del Banco Hipotecario y del Municipal. Recién cuando se aseguró la provisión de esos fondos, se consideró presidente. Tales capitales no se utilizaron para el destino requerido, sino que fueron girados inmediatamente a Londres para evitar la gran crisis de la banca Baring que estaba semiquebrada, debido a inversiones no sólo en nuestro país sino a negocios realizados en otras partes. El gobierno británico no podía dejar desprotegidos a tan fieles súbditos, y fue así que el Banco de Inglaterra corrió en auxilio de Baring, y junto a los banqueros Rothschild realizó una reconversión de la empresa, que canceló parte de sus obligaciones con el dinero enviado por el Presidente argentino.
Meses después, Pellegrini envió a Londres al Dr. Victorino de la Plaza, quien suscribió un nuevo convenio el 5 de mayo de 1891 con la firma J.S. Morgan por 75.000.000 de pesos moneda nacional, que en realidad constituyó una moratoria financiera con plazos distintos para el pago de la deuda. La nueva deuda se cambiaba por deuda impaga de anteriores empréstitos, afianzándose la garantía con todas las rentas argentinas y los derechos de la Aduana sobre la importación.
Pellegrini también estableció un impuesto a los depósitos existentes en los bancos extranjeros y a los dividendos que ellos repartían, lo que motivó presiones al gobierno británico para obtener una intervención militar y poner un agente de su majestad para controlar las finanzas públicas. Estableció aranceles a las importaciones y retenciones a lo que se exportaba, como una forma de cubrir el déficit generado por las obligaciones externas.
A pesar de esos arreglos, las rentas no alcanzaban para pagar los intereses y las amortizaciones, y en 1893 el gobierno volvió a entrar en mora. Para evitar represalias, el Ministro de Hacienda, Dr. Juan José Romero, dio instrucciones al ministro en Gran Bretaña, Luis Domínguez, para llegar a un arreglo de la deuda, haciéndole saber que no podía volver a contraer deuda como en años anteriores ya que “pagar las deudas con más deudas y más onerosas es caminar en derechura hacia una espantosa bancarrota”. La negociación determinó la remisión a Londres de 7.500.000 de pesos oro por año hasta 1898 y una suspensión del pago de los intereses hasta esa fecha, en la cual se pagarían los adeudados con una quita sustancial previamente acordada, que llegó al 40%. Se refinanciaron 11 empréstitos y cuatro deudas provenientes de otros préstamos.
En 1880 la deuda externa era de 33.041.020 de pesos oro, y en 1901 había trepado a 386.910.095, habiéndose pagado en concepto de intereses y amortizaciones la suma de 278.112.000 de pesos oro durante esos once años, postergándose algunos vencimientos que se tendrían que pagar durante la segunda presidencia del general Roca. Éste, ante la imposibilidad de afrontar las deudas que se iban a reclamar, envió un proyecto de Ley al Congreso para la unificación de las deudas, el que fue defendido por Pellegrini en el Senado, ya que era su principal negociador. El proyecto repetía algunas formas de anteriores refinanciaciones, se unificaban los 36 empréstitos anteriores, aumentándose el valor de la deuda en un 20%, pero se estiraban los plazos en cincuenta años, venciendo las obligaciones en 1951.
Al conocerse la media sanción del Senado, los diarios “La Nación” y “La Prensa” atacaron violentamente el proyecto y algunas personalidades como Terry y Saavedra Lamas lo impugnaron severamente. Se habló de una claudicación de nuestra soberanía, de entregarse a los acreedores, existiendo movilizaciones importantes que llevaron al Roca a pedir el estado de sitio y retirar el proyecto ante la magnitud de las manifestaciones opositoras.
La situación al terminar el siglo no podía ser más comprometida. La deuda externa de la Nación era de casi 900.000.000 de pesos. Los ferrocarriles y los bancos más importantes eran ingleses, la industria la manejaban los ingleses, los empréstitos los otorgaban ellos casi exclusivamente. Además, todos los recursos estaban afectados a las garantías y a los pagos de los cuantiosos empréstitos que se habían celebrado, y sobre los cuales no existía una pormenorizada verificación del empleo de los fondos, ni la forma en que se habían hecho efectivos, sino sólo cifras que se dieron por buenas –brindadas por los banqueros–, y que servirían para que las obligaciones crecieran cada día más. El propio Carlos Pellegrini decía en el Senado de la Nación en 1901: “Hoy la Nación no solo tiene afectada su deuda exterior, el servicio de renta de la Aduana, sino que tiene dadas en prenda sus propiedades; no puede disponer libremente ni de sus ferrocarriles, ni de sus cloacas, ni de sus aguas corrientes, ni de la tierra de su puerto, ni del puerto mismo, porque todo está afectado a los acreedores extranjeros.” Al asumir el Presidente Manuel Quintana, las obligaciones con el exterior eran de 843.356.844 pesos.
