DEUDA EXTERNA Y ESTRATEGIA DE NEGOCIACIÓN
Héctor Luis Giuliano 31.01.2020 | ¿Qué significa concretamente la “sostenibilidad de la Deuda” que constituye el objetivo declarado del Proyecto de Ley del Gobierno al Congreso que acaba de obtener la media sanción de Diputados y que se encamina a convertirse en Ley de la Nación?
DEUDA EXTERNA Y ESTRATEGIA DE NEGOCIACIÓN[1]
Por Héctor GIULIANO (31.1.2020)
Conforme una secuencia lógica, el gobierno Fernández debiera haber explicitado primero su Plan Económico Integral (cosa que comprometió formalmente pero todavía no ha cumplido). Con ese programa diseñado o al menos definido debiera haber solicitado una Ley de Emergencia para que el Congreso le delegase las facultades que necesitara para llevar a cabo dicho Plan. Y recién entonces, con el Plan y la autorización parlamentaria correspondiente en la mano, sentarse a negociar una reestructuración de Deuda con los Acreedores y el Fondo Monetario (FMI).
Empero, el gobierno Fernández actuó al revés, trasponiendo en forma institucionalmente peligrosa los pasos: primero solicitó y obtuvo amplios poderes especiales – prácticamente irrestrictos – a través de la Ley 27.541 de Emergencia Pública y del nuevo Proyecto sobre Sostenibilidad de la Deuda (en curso de aprobación parlamentaria) – que le permiten firmar cualquier cosa.
Se sienta a “negociar” con los Acreedores y el FMI contando así para ello con un verdadero “cheque en blanco” del Congreso al Ejecutivo. Y por último definiría y presentaría su Plan Económico, en función de lo que resultase de las negociaciones acordadas.
Se trata, en la práctica, de un esquema de negociación hecho a imagen y semejanza del interés de los Acreedores del Estado Argentino aunque ante la opinión pública se lo intenta presentar como una muestra de supuesta decisión nacional autónoma.
Más aún, en los últimos días viene creciendo la versión de que tal Plan Económico directamente ya no sería una decisión libre y voluntaria de la administración Fernández sino que sería una exigencia adicional (obviamente lógica) de los Acreedores y del FMI para que el gobierno – con el aval irrestricto de leyes del Congreso – les comprometa en firme su oferta de forma de pago de la Deuda.
El Kirchnerismo tiene malos antecedentes respecto de presentar sus claudicaciones como supuestas victorias y/o decisiones propias: pago total y por anticipado al FMI de Enero 2006, Megacanje Kirchner-Lavagna 2005-2010, Política de Pago de Deuda Externa con Reservas Internacionales del Banco Central (BCRA), estatización de las AFJP, re-nacionalización de YPF, Arreglo de Pagos con el Club de París, etc.
Todos éstas, realidades que le terminaron costando muy caro al Estado Argentino.
Y el actual presidente Alberto Fernández – que fuera Jefe de Gabinete de Néstor Kirchner (2003-2007) y de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2008) – no ha sido ajeno a estos hechos ni a este modo de actuar.
SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA
¿Qué significa concretamente la “sostenibilidad de la Deuda” que constituye el objetivo declarado del Proyecto de Ley (PL) del Gobierno al Congreso que acaba de obtener la media sanción de Diputados (por amplia mayoría) y que se encamina a convertirse en Ley de la Nación el próximo Martes 5.2 por el Senado?
Aplicado a la Deuda Pública, desde el punto de vista económico-financiero el concepto de Sostenibilidad implica la garantía de mantener durante largo tiempo y sin agotar las fuentes de los recursos fiscales, el pago de los servicios correspondientes a las obligaciones contraídas por el Estado y, en este sentido, equivaldría a la idea de Solvencia Fiscal.
Pero el Gobierno no tiene ni puede demostrar dicha capacidad fiscal, como no sea garantizando la repetición al infinito de la misma fórmula tradicional de cancelaciones vía pago de Deuda Vieja con Deuda Nueva, es decir, continuando con el esquema de re-endeudamiento perpetuo: el camino hacia un nuevo Megacanje. Con el agravante que las facultades delegadas por el Congreso no se corresponden siquiera con tales formulaciones.
En efecto: ¿El PL explicita cómo se debe lograr este objetivo legal?: decididamente no. La iniciativa habla del Qué (un Qué bastante difuso) pero no del Cómo esa Sostenibilidad debe lograrse. ¿El PL incorpora directivas básicas y/o autorizaciones legales nuevas, es decir, facultades que el Ejecutivo hasta ahora no tuviese?: tampoco. La Ley 24.156 de Administración Financiera del Estado – fundamentalmente en el Artículo 65 – la reciente Ley 27.541 de Emergencia Pública y los antecedentes igualmente legales de las leyes de Presupuesto y la 27.249 de Pago a los Holdouts ya le delegan al Gobierno Nacional amplias facultades para poder negociar en la práctica lo que quisiera sin intervención del Congreso.
¿El PL introduce alguna variante novedosa en cuanto a la participación y/o posterior supervisión de lo actuado por el Poder Ejecutivo?: igualmente no. En esencia, el proyecto constituye un verdadero “cheque en blanco” para que el Gobierno negocie lo que quiera – o lo que le impongan los acreedores – sin posibilidad de restricciones ni objeciones por parte del Congreso dado que la delegación de facultades es así prácticamente ilimitada en materia de Endeudamiento Público.
Se trata probablemente – en lo formal y en lo institucional – de una declinación de funciones constitucionales y de responsabilidades parlamentarias propias más amplias, genéricas e irrestrictas de la Historia Contemporánea de la Argentina.
¿Para qué se dicta entonces – leyes 24.156 y 27.541 mediante, junto con todas las disposiciones legales ya existentes – esta nueva Ley denominada equívocamente “de Sostenibilidad de la Deuda”?
En principio, el efecto práctico de una nueva ley de este tipo cubriría tres requisitos informales o no explícitos: 1. Otorgar poderes especiales al Ejecutivo para tratar de despegarse de la responsabilidad por lo que el Ejecutivo termine arreglando con los Acreedores (si bien con ello el Congreso no elude su responsabilidad propia al conferir delegaciones indebidas), 2. Amparar con autorizaciones legales expresas y cuasi-ilimitadas las responsabilidades personales de los funcionarios superiores intervinientes en las negociaciones de Reestructuración de la Deuda del Estado, y 3. Cumplimentar exigencias de los Acreedores y del FMI en cuanto a que los acuerdos a que se llegue como producto de las negociaciones en curso no puedan tener objeciones debido a los plenos poderes dados al Gobierno Fernández.
Más aún, el Ministerio de Economía (MECON) acaba de emitir con fecha 29.1 un Comunicado Oficial en el que explicita el Cronograma de acciones a seguir – una verdadera Hoja de Ruta – en cuanto a las negociaciones en curso con los Acreedores Privados y el FMI, con fecha de vencimiento final “auto-impuesta” al 31.3 próximo, en línea con el compromiso asumido y adelantado por el presidente Alberto Fernández. Se reitera así y se reafirma – a través de una nueva ley de “cheque en blanco” del Congreso – la facultad delegada para que el Ejecutivo pueda firmar lo que quiera (o lo que le impongan) con los Acreedores financieros del Estado.[2]
ESQUEMA Y SECUENCIA DE LA NEGOCIACIÓN
Según el último Informe Trimestral de Deuda Pública del MECON-Secretaría de Finanzas (SF) el stock de la Deuda del Gobierno Central era a esa fecha de 324.000 MD.[3] La mitad de este total – 154.400 MD – es Deuda Externa, aplicando el criterio de residencia del Acreedor.[4] El PL de Sostenibilidad se refiere exclusivamente a este rubro dado que la Deuda Interna – colocada en la Argentina y no en el exterior – no está alcanzada por el PL.
Sin embargo, el PL aprobado por Diputados, corrige el original reemplazando la expresión Deuda Externa por la más precisa de “Deuda Pública emitida bajo Ley Extranjera”. A esa misma fecha de última información oficial del MECON-SF – del 30.9 pasado – la Deuda por Legislación era algo diferente a la Deuda por Residencia de los Acreedores: 169.800 MD bajo Legislación Argentina y 141.500 MD bajo Ley Extranjera (que sería la realmente abarcada por el PL).
En el marco de este total máximo el Artículo 1 del PL permite que sea el Poder Ejecutivo el que determine los montos nominales alcanzados por esta nueva Ley Especial del Congreso.
Ahora bien, dentro de este total de Deuda Pública bajo Legislación Extranjera 67.400 MD corresponden a obligaciones con Organismos Internacionales – de los que 43.500 MD con el FMI – de manera que, por diferencia, esto da que los Bonos bajo Legislación Extranjera en manos de Acreedores Externos Privados daría unos 74.100 MD (141.500 – 76.400).
Algunas noticias periodísticas dan hoy algo más que estas cifras porque se estima que el total de la Deuda Pública al fin del 2019 habría llegado a unos 340.000 MD y se habla entonces de que el monto alcanzado por la reestructuración con Acreedores Privados sería un 20 % de dicho total (aproximadamente 68.000 MD).
Sería útil y transparente que el gobierno diera a conocer exactamente cuánto es el monto realmente en juego para esta reestructuración en valores absolutos y también cuál es el perfil actual de todos los vencimientos según fecha de corte al día de hoy, para saber de qué importes se está hablando en las negociaciones.
Esto tiene su importancia porque las gestiones en curso se canalizan paralelamente con los Acreedores Privados y con el FMI, en su doble condición de primer acreedor individual de la Argentina (acreedor privilegiado, esto es, con prioridad de cobro en caso de default) y de Auditor de los Acreedores.
Por ende, lo que los Acreedores estarían reclamando es que el gobierno Fernández firme primero un nuevo acuerdo con el FMI – que se supone sería un cambio del actual Stand-By (SBA) a 3 años de plazo por uno de Facilidades Extendidas (EFF), que puede ser a 5, 7 y hasta 10 años, aunque sujeto a condiciones de cumplimiento más estrictas y a mayores compromisos en materia de Reformas Estructurales (caso de las Reformas Laboral, Previsional y Tributaria).[5]
Más en la práctica, el esquema de negociación funcionaría al revés: primero un arreglo con los Acreedores Privados y luego el del FMI – y otros Organismos Internacionales – que siempre podría ser más elástico que el primero.
Y además, porque el verdadero objetivo de este doble tipo de acuerdos no sería la prioridad de devolución del préstamo al Fondo (de los que se han desembolsado unos 44 de los 57.000 MD acordados) sino la permanencia del FMI como Auditor permanente de los acreedores, que es la garantía clave de que la Argentina no podría desentenderse del compromiso con un Organismo que tiene incluso rango de Tratado Internacional.
Dicho con otras palabras: que el gobierno Fernández tiene que llegar primero a un acuerdo con los acreedores privados para requerir así la modificación del acuerdo con el FMI aunque la secuencia de firma o compromiso formal sería la inversa.
Ello explica que la principal exigencia de los Acreedores sea tratar con un gobierno Fernández que tenga Plenos Poderes – en la práctica, facultades irrestrictas – para poder firmarles cualquier cosa con la garantía del “cheque en blanco” otorgado por el Congreso, que garantizaría así la imposibilidad de cualquier objeción o cuestionamiento jurídico a los arreglos alcanzados.
Con la vigencia de la Ley 24.156 de Administración Financiera del Estado, la nueva Ley 27.541 de Emergencia Pública y la nueva Ley de Sostenibilidad de la Deuda la garantía legal a los Acreedores sería más que completa.
Y cumplido entonces con todos estos requerimientos completos bajo un nuevo acuerdo general de Megacanje de Bonos nuestro país se encaminaría así al objetivo buscado con estos convenios, que es el de regresar al Mercado Internacional de Capitales precisamente para volver a endeudarse.
LOS ACTORES DE LA REESTRUCTURACIÓN DE LA DEUDA
Para entender lo que está pasando en la actual etapa Macri-Fernández de la nueva Crisis de Deuda que afronta la Argentina hay que tener presente que particularmente desde la corrida cambiaria de Abril de 2018 los títulos públicos habrían tenido un importante cambio de manos y que el cuadro de los bonistas hoy no es el mismo que el de hace pocos años.
Siguiendo una regla común, este proceso es típico de los casos de Default de Deuda Soberana, sean éstos formales o encubiertos.
La administración Macri – por culpa de su Política de Gobernar con Deuda – llevó aceleradamente al país en dos años y medio de gestión a la cesación de pagos (Default) y en lugar de blanquear o declarar ese Default pidió ayuda al FMI para poder sostenerle los pagos de la Deuda a los acreedores privados, para poder prolongar su permanencia en el cargo y para lograr completar así su mandato fracasado hasta Diciembre del 2019 dejando una Deuda al próximo gobierno peor que la que heredó.
Esta situación provocó una fortísima caída en la cotización de los bonos argentinos que fueron entonces, en gran parte, comprados en el Mercado Secundario por nuevos Fondos Buitre (FB), que se caracterizan justamente por adquirir bonos-basura para luego reclamarlos al Valor Nominal de los títulos.
En el caso de nuestro país, estos papeles fueron así conseguidos al 40 y hasta el 30 % de su valor facial a través de la Bolsa.
Y con ello cambió la estructura o composición de los tenedores de bonos que hoy reclaman y/o amenazan litigar nuevamente contra la Argentina en tribunales extranjeros de Nueva York y eventualmente en otros rincones del mundo.
Frente a este problema, como primera medida el gobierno Fernández, de común acuerdo con los Acreedores Privados, preserva el anonimato de los mismos, soslayando hasta la fecha toda idea de Censo de Acreedores que permita saber a la Opinión Pública a quiénes debe concretamente nuestro país.[6]
Esto significa que, estrictamente hablando, no se conoce quiénes son los Acreedores financieros del Estado ni, consecuentemente, con quiénes se está sentando a negociar el gobierno.
Con la particularidad adicional de que existe ya constituido en Nueva York un Comité de Acreedores de la Deuda Externa Argentina – presidido por un directivo del Fondo BlackRock – sin que nuestro país haya declarado la Cesación de Pagos (Default) – y que ese Comité sea el principal interlocutor del Gobierno.[7]
Las negociaciones con este Comité – así como con toda una serie de entidades vinculadas al submundo financiero de los Mercados de Deuda Pública de Países Emergentes – son paralelas y coordinadas con las del FMI en base a tres ejes principales:
- Los Plenos Poderes del Cheque en Blanco para negociar otorgado por el Congreso al Ejecutivo con la Ley 27.541 de Emergencia Pública y la nueva Ley en curso sobre Sostenibilidad de la Deuda.
- Las disposiciones sobre prórroga de jurisdicción a tribunales extranjeros junto con la renuncia a oponer la inmunidad soberana en caso de litigios. Y
- La fórmula de pagar mientras se negocia – sin blanqueo del Default (cosa que acarrearía una pérdida adicional del valor de los bonos ahora que están en manos de los nuevos tenedores) – lo que hace que el tiempo juegue en contra del país y no de los acreedores, que verían entonces suspendidos los pagos de servicios de capital e intereses mientras duren las tratativas.
Y todo ello en el contexto esencial de que no haya cuestionamiento alguno sobre la legitimidad o no de origen de las acreencias, tanto de los bonistas – por la connivencia con la administración macrista y los antecedentes que siguen paralizados por la Justicia (fundamentalmente Causa Olmos II) – como del propio FMI, co-responsable de la nueva Crisis de Deuda y de los negociados financieros que se han venido realizando en consecuencia.[8]
CONSIDERACIONES FINALES
El gobierno Fernández – en línea con lo buscado por la precedente administración Macri – optó por la variante de “renegociación rápida y amigable” con los Acreedores Privados (los nuevos FB) y con el FMI, es decir, por el allanamiento a las exigencias más convenientes a los acreedores en aras de una nueva reestructuración de la Deuda Externa.
La votación en Diputados del PL de Sostenibilidad de la Deuda vía nuevo trámite express (logrado por amplia mayoría) es una muestra desgraciada del grado de subordinación y servilismo de la Clase Política con representación parlamentaria en su adscripción al Sistema de la Deuda Perpetua que rige en el país desde hace más de 40 años sin solución de continuidad y del que el Kirchnerismo – como todos los gobiernos que se sucedieron en este largo período de tiempo – fue y es también parte.
Es un problema de fondo de la Clase Política en su conjunto, apuntalada una vez más en la tríada Oficialismo-Oposición-Medios, una tríada que vive condicionada por el establishment financiero y actúa en función de sus intereses y no de los intereses del Estado.
Con la paradoja que además vuelve hoy a repetirse con este nuevo PL de Sostenibilidad la burla tradicional de que el mismo es presentado como una señal de fortaleza a la posición negociadora del gobierno con los acreedores cuando en la realidad de su formulación convalida exactamente lo contrario porque debilita la posición negociadora argentina allanando el camino de las principales concesiones a los acreedores.
Y con ello, repetimos, se juega en contra de los Intereses Financieros del Estado y del Pueblo Argentino.
Es parte del replanteo actual del viejo y reiterado dilema que ya señalaba Alejandro Olmos hace muchos años cuando decía: “O se está al servicio del Pueblo contra la Deuda, o se está contra el Pueblo al servicio de la Deuda”.
El resultado final de todo esto lógicamente todavía no puede predecirse pero el camino para llegar a ese resultado no es el adecuado y este tipo de movidas preparatorias no es positivo para confrontar el problema insoluble de la Deuda Perpetua de la Argentina.
En este contexto, con el PL de Sostenibilidad de la Deuda se completaría uno de los últimos pasos preparatorios de teatralización política para adaptar la posición del gobierno a las exigencias de los acreedores; y conforme a las expectativas en curso, el acto se llevará a cabo este Martes 5.2 en el Honorable Senado de la Nación.
[1] Este artículo está directamente relacionado con dos notas anteriores del autor: “Negociaciones de Deuda y Proyecto de Ley al Congreso” (del 24.1.2020) y “Deuda, FMI y Emergencia Pública” (del 27.12.2019), cuya lectura se recomienda como información complementaria del presente trabajo.
[2] El PL de Sostenibilidad de la Deuda consagra tres delegaciones principales del Congreso al Ejecutivo: 1. La prórroga de jurisdicción ante Tribunales Extranjeros para los nuevos bonos que se emitan en canje de los actuales, 2. La renuncia a oponer la inmunidad soberana del Estado Argentino ante cualquier reclamo en juicios externos (salvo – como es de rigor – una lista mínima de los bienes afectados al uso del Estado), y 3. La ratificación de las Leyes 24.156 de Administración Financiera del Estado, que en su Artículo 65 permite al Ejecutivo realizar unilateralmente canjes de Deuda, y la Ley 27.541 de Emergencia Pública, que en sus artículos 2 y 3 ya le otorga al Gobierno facultades prácticamente irrestrictas para firmar cualquier cosa con los acreedores de la Deuda.
Notablemente, el jefe de la bancada oficialista, diputado Máximo Kirchner, al hablar en la Cámara en defensa de este proyecto que establece tales concesiones, dijo enfáticamente: “Aquí lo que tenemos que hacer es decirle nunca más a la Deuda Externa y empezar a elaborar entre todos una Política Económica que elimine de plano este problema en adelante.” (La Nación, 30.1.2020, página 8).
[3] Las abreviaturas MD/M$ y B$ significan respectivamente Millones de Dólares/Pesos y Billones de $ respectivamente y las cifras se expresan siempre con redondeo, razón por la cual pueden darse mínimas diferencias entre totales y sumatoria de términos.
[4] Sin contar aquí los Cupones PBI, que suman unos 12.800 MD más.
[5] Algunos trascendidos periodísticos este fin de semana hablan de un pedido argentino al FMI sólo de diferimiento de los pagos por vencimientos del bienio 2022-2023 – que suman unos 46.000 MD en total – manteniendo el acuerdo SBA, existiendo lógicamente otras combinaciones posibles, pero el compromiso de base por las Reformas Estructurales seguiría pendiente.
[6] Con fecha 29.12 pasado el Autor de esta nota hizo llegar una propuesta de Censo de Acreedores al MECON-SF, que tuvo Acuse Recibo pero ninguna respuesta al efecto.
El texto de dicha propuesta personal fue circularizado a posteriori precisamente con el título de “Propuesta del Lic. Héctor Giuliano al Ministerio de Economía s/ Reestructuración de la Deuda Pública (29.12.2019).
[7] Según informaciones periodísticas, el Fondo de Inversión (FI) BlackRock – fundado y dirigido por Larry Fink y Robert Kapito – y el FI PIMCO (Pacific Investment Management Co. LLC) – de William Gross, Mohamed El-Erian y otros – encabezan la lista de los principales acreedores de la Argentina, así como una serie de otros varios FI y de grandes Bancos de Inversión (BI), como el JP Morgan-Chase, el Deutsche Bank y Bancos españoles liderados por el Santander, de la familia Botín.
La lista es larga pero desconocida dado que las autoridades manejan en forma secreta la identidad de los acreedores financieros del Estado.
[8] El FMI dio a la Argentina el Crédito más grande de su historia – y con el mismo también nuestro país recibió su mayor préstamo histórico – en condiciones que ameritan ser auditadas pero no lo son: no se conoce cuál fue la evaluación de la capacidad de repago de dicho préstamo (Stand-By) hecha en su momento por ambas partes, no se justifica por qué el Fondo otorgó un monto que supera más de 11 veces la cuota-aporte de la Argentina (frente a restricciones que normalmente la limitan a 3 ó 4 veces), no se conocen las objeciones contra dicho préstamo en las discusiones internas del Directorio Ejecutivo (Board) del FMI – donde se sabe que varios países europeos (como Holanda, Francia, Alemania, Polonia y otros) sostuvieron muy fuertes críticas contra la iniciativa de la entonces Directora-Gerente Christine Lagarde, que contaba con el aval del gobierno de los Estados Unidos (principal aportante del Fondo, con un 16 ó 17 % de los votos) – y no se han deslindado todavía las responsabilidades del caso entre los altos funcionarios intervinientes.
El Organismo tiene para ello la Oficina de Evaluación Independiente (OEI), que es una división del Fondo con funciones de Auditoría Interna, no dependiente de la Gerencia ni de la Junta Directiva (Board) del FMI, y que ya intervino con anterioridad justamente a raíz de las irregularidades probadas de la Crisis de Deuda y Default de la Argentina en 2001, sobre lo que elaboró un informe crítico en el año 2004 y que llevó a que rodaran luego varias cabezas de la entidad por este motivo (caso Claudio Loser, que era entonces Director del Departamento Hemisferio Occidental; Teresa Ter Minassian, a cargo de la Misión Argentina y Tomás Raichman, especialista asignado a nuestro país). Un documento que incluso salpicó también al entonces titular del FMI, Horst Köhler.
La OEI debiera intervenir hoy nuevamente en el caso argentino, sobre todo para deslindar las responsabilidades personales directas de la ex titular Christine Lagarde y de los funcionarios asignados al seguimiento del Acuerdo Stand-By (SBA) con nuestro país cuyos informes técnicos fueron debatidos en el seno del Board.
