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CRISIS DE DEUDA, FMI Y PRESUPUESTO 2019

Héctor Luis Giuliano 16.09.2018. La Argentina se encuentra otra vez en medio de una Crisis de Deuda Pública – una crisis financiera por insolvencia e iliquidez del Estado – en la que cayó por culpa de la política del presidente Macri de Gobernar con Deuda desde el momento mismo en que asumió la presidencia hasta hoy (…)

CRISIS DE DEUDA, FMI Y PRESUPUESTO 2019

Por Héctor GIULIANO (16.9.2018)

La Argentina se encuentra otra vez en medio de una Crisis de Deuda Pública – una crisis financiera por insolvencia e iliquidez del Estado – en la que cayó por culpa de la política del presidente Macri de Gobernar con Deuda desde el momento mismo en que asumió la presidencia hasta hoy.

La administración macrista, bajo una gestión de total irresponsabilidad financiera fiscal por endeudamiento sistemático y en gran escala, sin capacidad de repago y por partida triple – Tesorería Nacional, Banco Central (BCRA) y Provincias – llevó al país, en poco menos de dos años y medio de gobierno, a un nuevo default (cesación de pagos), un default que ahora trata desesperadamente de cubrir o enmascarar con el mega-préstamo de emergencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) por 50.000 MD[1], del que hasta la fecha se han desembolsado 15.000 MD, y con su eventual ampliación, así como con la obtención de otras fuentes de ayuda extraordinaria (caso Tesorería Norteamericana y/o nuevo Swap con China).

El destino de tales fondos y el discutible comportamiento del FMI al respecto[2] no aclaran precisamente el panorama financiero, cambiario y fiscal de la Argentina sino que, por el contrario, lo ensombrecen.

LA GRAN ECUACIÓN

Todo este fortísimo ajuste fiscal y económico que se está produciendo desde el gobierno – no ajuste financiero, que por el contrario es potenciado en sus beneficios – tiene una finalidad central: aumentar la presión tributaria y recortar los gastos públicos para poder afrontar el pago del extraordinario aumento de los Intereses por la Deuda del Estado.

Tal es la explicación esencial del proceso de ajuste que está en curso para lo que resta del 2018 y todo el Ejercicio 2019, un proceso que a su vez está en línea lógica con el rol del FMI como auditor de los intereses de los Acreedores financieros del Estado Argentino y con facultades de intervención sobre las cuentas fiscales de la Argentina

Esta gran ecuación para equilibrio de las cuentas fiscales, que han sido distorsionadas por el Sistema de la Deuda Pública, se obtendría: por un lado, mediante la licuación por devaluación – expresada en dólares – del Gasto Público Primario en Pesos (es decir, sin contar el pago de Intereses de la Deuda) y mediante el recorte de Gastos Corrientes/Operativos y de Gastos de Capital (Inversiones Públicas) en el Presupuesto.

Y por otro lado, aumentando en forma extraordinaria la presión tributaria (PT), con la implementación de retenciones generalizadas a las exportaciones y con el paralelo incremento de toda la línea de tributos existentes, empezando por el IVA y el Impuesto a las Ganancias, que crecen más que proporcionalmente con respecto a la Inflación.

Se ha observado – y se ha observado con razón – que este nuevo impuestazo, unido al simultáneo aumento general y extraordinario de los Precios y Tarifas de Servicios Públicos (que conllevan a su vez un importante componente impositivo) constituye en realidad la verdadera clave de corto y mediano plazo para mejorar las cuentas fiscales en consonancia con los compromisos asumidos con el FMI.

La cara complementaria de la baja de Gastos Públicos – en términos reales, o sea, sin considerar la Inflación – mientras tanto, está liderada por la gran licuación de las erogaciones del Estado medidas en dólares merced a la macro-devaluación del año (más del 100 % en lo que va del ejercicio) y afecta principalmente a las remuneraciones de la Administración Pública, las Jubilaciones/Pensiones y los Gastos Sociales por subsidios y planes asistenciales (AUH-Asignación Universal por Hijo, beneficios familiares, planes Jefes/Jefas de Hogar y otros).[3]

De esta manera, combinando el aumento extraordinario de la presión tributaria y la reducción masiva de los gastos del Estado, la administración Macri espera llevar a cabo la Gran Ecuación a través de las medidas en curso para el corriente año (dictadas prácticamente todas por DNU-Decretos de Necesidad y Urgencia del Poder Ejecutivo) y del Proyecto de Ley de Presupuesto para el 2019, que sería elevado al Congreso mañana Lunes 17.9: en esencia, un fortísimo ajuste fiscal para poder pagar más Intereses de la Deuda Pública.[4]

Y el acuerdo con el FMI está para garantizar el cumplimiento de esta gran ecuación.

EL FMI AYER Y HOY

La principal peculiaridad del Acuerdo firmado con el FMI en Junio pasado es que los desembolsos del Organismo no estarían destinados primordialmente a cubrir el Déficit Fiscal del gobierno Macri sino a salvar de la quiebra técnica al BCRA, una quiebra por iliquidez e insolvencia del Banco derivada de la bola de nieve de las Lebac y que fue generada por el propio gobierno Macri, bajo la dirección operativa de Federico Sturzenegger al frente de la institución.

A este tema nos hemos referido ya en trabajos anteriores y no va a ser objeto de más desarrollo ahora pero es importante tenerlo presente porque la Bomba de las Lebac que le estalló al actual gobierno no fue herencia recibida de la administración Kirchner sino que este aumento descontrolado de la deuda cuasi-fiscal Macri lo hizo, y fue esta Bola de Nieve imparable de las Lebac la que reventó la nueva Crisis de Deuda del Gobierno y motivó el pedido de ayuda urgente para salvataje del BCRA y para sostén de la gestión de la administración macrista hasta el fin de su mandato en el 2019.

Y en este contexto la necesidad de un préstamo de emergencia del FMI para evitar el default devino indispensable para salvar la estabilidad financiera y política del gobierno Macri.

Sin embargo, el resultado de las negociaciones en curso con el Fondo – que el presidente Macri dio imprudente y prematuramente por aprobadas recibiendo en cambio una desmentida expresa del FMI[5] – no está todavía muy claro a la fecha:

1. Después del fracaso por incumplimiento de las metas programadas según el Acuerdo Stand-By de Junio pasado (incumplimiento producido a menos de dos meses de firmado!) el FMI exige que el gobierno Macri logre la aprobación del Presupuesto 2019 con el macro-ajuste fiscal pactado antes de encarar la revisión de dicho acuerdo (léase aprobación y eventual aumento del monto a prestar para sostener al gobierno macrista).
2. Para cumplir con el punto anterior el gobierno necesita acordar con los gobernadores de provincia – alcanzados directa y expresamente por el acuerdo con el Fondo – garantizar la convalidación fáctica (e incluso parcialmente también jurídica, vía paritarias) de la baja de los salarios reales en curso con tranquilidad sindical relativa, acordar con los llamados Movimientos Sociales la forma de paliar parte de los peores efectos derivados precisamente del ajuste pactado con el Fondo, estabilizar la cotización del Dólar, garantizar los márgenes de rentabilidad para el negocio de los capitales financieros a través del Sistema de la Deuda Pública (toma de más deuda para poder volver a endeudarse en el Mercado Internacional de Capitales), alta inflación local pautada como forma de bajar los ingresos fijos en dólares, provocar la caída de la Demanda y con ello la del Consumo Masivo de la Población, avanzar en el agravamiento de las condiciones de Empleo y Pobreza como forma de domesticar a la población de menores recursos y abaratar el costo de la Mano de Obra local, etc.
3. En función del rol del FMI como garante de la adscripción de la Argentina al Sistema Financiero Internacional – la ampulosamente denominada re-inserción del país en el Mundo del ingeniero Macri, que fue justamente su principal política que llevó a la actual Crisis de Deuda – la administración macrista debe garantizarle al Fondo no sólo que cumplirá puntillosamente las exigencias del SBA sino además que dejará sellado este acuerdo para su continuidad por parte del próximo que surja de las Elecciones del 2019, para lo cual también la mayoría de la oposición política con representación parlamentaria debe dar su conformidad por anticipado. Y además (detalle no menor) tendrá que explicarse en algún momento cómo se piensa devolver la plata prestada al FMI.[6]

Que una administración financieramente irresponsable y políticamente debilitada como la actual conlleva el peligro de aceptar cualquier cosa no es solamente un riesgo para la Argentina sino incluso para el propio FMI, dado el enorme compromiso de apoyo que le está prestando al gobierno macrista.

Y el Fondo tiene muy malos antecedentes al respecto a través de su Historia de las últimas décadas por haber sostenido a gobiernos técnicamente quebrados y en virtual default para prolongar estados de Crisis de Deuda que después del despilfarro de recursos para sostener el flujo de pago de intereses a los acreedores de los Países Deudores como el nuestro terminaron – gracias al FMI – más endeudados que antes (casos de México, Brasil, Perú, Rusia, Países Bálticos, Grecia y toda una larga lista de Estados sometidos a crisis típicas de sobre-endeudamiento).

Algo muy parecido a lo que está ocurriendo en la actualidad sucedió en la Argentina con la Crisis de Deuda y Default del 2001, cuando el FMI – en función del entonces llamado Blindaje de las Reservas Internacionales (suscripto en Diciembre del año anterior) – hizo grandes desembolsos de divisas a nuestro país que sólo sirvieron para dilatar la cesación de pagos mientras los principales bancos y fondos especulativos sacaban del país más de 20.000 MD (como hoy, que se estima que han salido hasta unos 24.000 MD en lo que va del año) , esto es, para financiar en la práctica la fuga de capitales.[7]

Es muy probable que también hoy, a la luz de la probada iliquidez e insolvencia del Estado Argentino, el apoyo urgente del FMI al gobierno Macri termine resultando un préstamo-puente para cubrir el default de la Deuda Pública – del Tesoro y del BCRA – una re-edición frustrada de la política de Déficit Fiscal Cero de entonces y una forma de diferir y preparar las condiciones para una nueva o enésima reestructuración de Deuda, expresión ésta que normalmente se utiliza para tratar de evitar la palabra Megacanje. [8]

[1] Las abreviaturas MD/M$ significan Millones de Dólares/Pesos respectivamente y se expresan siempre con redondeo, por lo que pueden darse mínimas diferencias entre totales y sumatoria de términos.

[2] En principio, el FMI está facultado estatutariamente para dar préstamos a los países miembros (en función de su cuota-aporte) para atender desequilibrios de Balanza de Pagos, que tradicionalmente se entendían como necesidades derivadas de pagos internacionales por déficits comerciales, servicios económicos y financieros y/o urgencias circunstanciales de corto plazo (un año) pero en los últimos años se fue ampliando en forma relativamente discrecional el alcance de estos préstamos – fundamentalmente los créditos tradicionales Stand-By (SBA-Stand By Arragement) – abarcando casos de shocks de precios de materias primas, catástrofes naturales, situaciones de conflicto y otras emergencias.

El nuevo Stand-By para la Argentina, en cambio, está dirigido primariamente al salvataje del BCRA – por su altísima deuda cuasi-fiscal en Lebac – y a sostener el tipo de cambio, con lo que en la práctica se alimenta así gran parte de la salida de capitales del país.

Es o puede ser bastante discutible si hoy el comportamiento del FMI – estrictamente hablando – está cumpliendo realmente con sus funciones específicas en el caso argentino.

[3] El previsible aumento de algunas partidas para paliar la quita fáctica – económica y financiera – sobre el Gasto Público Social sólo compensa parcialmente esta reducción de los ingresos reales.

[4] En forma engañosa las cifras gubernamentales hablan usualmente en porcentajes del PBI más que en valores absolutos (un monto de PBI-Producto Bruto Interno que se desconoce, aunque puede inferirse o deducirse, pero que no se explicita en números) y se refieren siempre a la llamada meta de Déficit Fiscal Cero para el 2019, pero se está hablando del Déficit Primario y no del Déficit Total del Presupuesto.

En el armado de las Cuentas Fiscales del Presupuesto el Déficit Primario es el producto de Gastos superiores a los Ingresos, pero atención que se trata aquí de los Gastos Públicos sin contar los Intereses de la Deuda Pública (que ésta – la Deuda que vence por Capital – no se registra como Gasto del Ejercicio porque no se amortiza dado que hasta el último centavo de tales vencimientos de Capital se cancela con nuevas deudas).

Cuando al Déficit Fiscal Primario se le agregan los Intereses a Pagar por la Deuda del Estado ello da el Resultado Financiero, que es el verdadero Déficit Total del Ejercicio.

En base a trascendidos periodísticos a la fecha se adelanta que el proyecto de Presupuesto 2019 – que entra mañana al Congreso – conlleva un Déficit Fiscal Primario Cero (Equilibrio Fiscal) mientras que los Intereses a Pagar suman unos 600.000 M$ (en el corriente año estaban previstos algo más de 400.000 M$), por lo que mientras se pondera y explicita el Déficit Cero se omite aclarar que el Déficit real Total va a ser de 600.000 M$ (≡ 15.000 MD, al tipo de cambio de 40 $/US$).

En contrapartida, el Crecimiento Económico del año próximo – sobre el que existirían discrepancias entre el Ministerio de Hacienda y la Misión Técnica del FMI – se estima que sería neutro: una suerte de Crecimiento Cero, producto del Ajuste recesivo para poder pagar los intereses crecientes de la Deuda del Estado.

[5] Ver particularmente la cita b) de la Nota 8 del presente trabajo – más abajo – correspondiente al libro de Mussa sobre la Argentina y el FMI.

[6] Ver al respecto también la cita b) de la Nota 8 – párrafo final – que hace referencia a la necesidad de garantizar la devolución de los préstamos al Fondo, cosa que las autoridades hoy no explican cómo se va a poder efectuar.

[7] En Agosto de 2001 el FMI hizo un desembolso de 5.000 MD de dólares a nuestro país que prácticamente entraron por una ventanilla del BCRA y se vendieron por la otra, alimentando la salida de capitales antes de la previsible caída de la Convertibilidad.

La mala gestión del Fondo durante la Crisis de Deuda Argentina del 2001 dio lugar después a una Auditoría Interna de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI), que emitió a posteriori un Informe que terminó costándole el cargo a varios altos funcionarios del Fondo.

[8] Releyendo a Michael Mussa, que fuera Economista Jefe del FMI entre 1991 y 2001 y renunció ese último año en disconformidad con el apoyo que el Fondo le había dado a la administración De la Rúa-Cavallo para que sobreviviese a pesar del Megacanje cuasi-delictivo de mediados de ese año y del fracaso de la Convertibilidad, cabe seleccionar tres citas (entre muchas otras posibles al mismo efecto) que retratan una preocupante analogía de fondo con la situación actual:

1. “A través de filtraciones de la prensa local, el gobierno argentino hizo circular la versión de que el Fondo aceleraría su cronograma normal de modo de considerar (favorablemente) la posibilidad de desembolsar alrededor de US$ 1.250 millones, debido al satisfactorio desempeño exhibido durante el segundo trimestre. Aún más importante, el Fondo elevaría el monto desembolsado, añadiéndole US$ 8.000 millones. Los mercados financieros reaccionaron de forma favorable a esas noticias, reduciéndose la corrida a los bancos. Algún tiempo más tarde, el ministro Cavallo anunció que, juntamente con el incremento de la ayuda del Fondo, el gobierno argentino implementaría una política fiscal más ambiciosa, con el objetivo de reducir el déficit fiscal a cero a partir de ese momento. No obstante, el anuncio de un plan de déficit cero no garantizó su aprobación ni, aún más importante, cualquier posibilidad realista de que fuera implementado exitosamente. Con la economía argentina sumida en una profunda recesión y hundiéndose bajo la presión de tasas de interés enormemente elevadas, el ajuste fiscal masivo adicional necesario para alcanzar el déficit cero no era políticamente aceptable ni económicamente viable. En el verano (boreal) de 2001, el gobierno argentino se encontraba evidentemente atrapado, sin ninguna vía de escape.” (Páginas 68/69).
2. “Para aquellas personas no familiarizadas con la forma de operar del Fondo, puede ser difícil evaluar hasta qué punto este incidente (se refiere al falso anuncio de Cavallo de aumento de la ayuda sin que mediaran consultas previas con el FMI, en un intento de producir hechos consumados para inducir el apoyo de los mercados) implicaba una gran perversión de sus políticas y principios. El FMI no es un organismo de ayuda: no se dedica a donar dinero a los países para aliviar sus dificultades económicas y financieras. El Fondo presta dinero para apoyar un programa con medidas económicas bien definidas, especialmente medidas monetarias, fiscales y de tipo de cambio. El objetivo de tales préstamos es ayudar a que el país cumpla con sus obligaciones internacionales de pago, en tanto el país toma las medidas políticas que garanticen, de manera creíble, que se corregirán los desequilibrios en la balanza de pagos de modo de evitar, en lo posible, un perjuicio a la prosperidad nacional e internacional. Para merecer una ayuda del Fondo, un requerimiento fundamental que se le hace a cualquier programa es que debe brindar una garantía razonable de que los recursos prestados serán devueltos en un determinado plazo.” (Páginas 69/70).
3. “Al recomendar al Directorio Ejecutivo del Fondo la aprobación de un determinado programa, el director administrativo certifica que confía en que las autoridades nacionales al firmar la Carta de Intenciones al Fondo serán implementadas de manera responsable, y que con la implementación de las mismas están dadas las garantías para que se le devuelva al organismo internacional lo prestado.” (página 70).

Como es sabido, dada la Crisis de Deuda y fracaso de la Convertibilidad – sostenida con endeudamiento externo creciente durante una década en la Argentina (desde 1991) – el FMI suspendió el siguiente desembolso de otros 5.000 MD al país en Diciembre del 2001 precipitando con ello la caída del gobierno De la Rúa.

Vale la pena releer al menos parte del pequeño libro de Mussa (fallecido en Enero de 2012), en lo referido a esta traumática experiencia conjunta Argentina-FMI.

Aunque las analogías nunca son determinantes ni necesariamente proféticas, es oportuno tenerlas como recordatorio de hechos de la historia financiera que la Argentina ya ha tenido experiencia en padecer.

Las tres citas – que pudieran ser acompañadas de muchas otras dentro de la misma obra – corresponden al libro de Michael Mussa, “Argentina y el FMI: del triunfo a la tragedia” (Editorial Planeta, 2002).