DOCTRINA DRAGO
Por Alejandro Olmos Gaona
Del libro La Deuda Odiosa. El valor de una doctrina jurídica como instrumento de solución política. Ed. Continente, Bs. As 2005.
Debido al incumplimiento en el pago de la deuda pública por parte del gobierno de Venezuela, el Imperio Alemán. Italia y Gran Bretaña procedieron al bloqueo de los puertos, a su bombardeo, apresamiento de buques y fuerzas armadas en 1902. previo el visto bueno del gobierno de Estados Unidos, ya que el presidente Roosevelt consintió el bloqueo de Venezuela cuando se le dieron seguridades de que no habría ocupación territorial.(57) Al tener conocimiento de tal circunstancia y previa consulta con el presidente Roca, el ministro de Relaciones Exteriores de nuestro país, Dr. Luis María Drago, envió una nota al ministro argentino en Washington, Dr. Martín García Merou, el 29 de diciembre de 1902, en la que le expuso que «el capitalista que suministra su dinero a un Estado extranjero tiene siempre en cuenta cuáles son los recursos del país en que va actuar y la mayor o menor probabilidad de que los compromisos contraídos se cumplan sin tropiezo […] haciendo más o menos onerosas sus condiciones, con arreglo a los datos precisos que, en ese sentido, tienen perfectamente registrados los banqueros. Luego el acreedor sabe que contrata con una entidad soberana, y es condición inherente a toda soberanía que no puedan iniciarse ni cumplirse procedimientos ejecutivos contra ella […]. El reconocimiento de la deuda, la liquidación de su importe pueden y deben ser hechos por la nación, sin menoscabo de sus derechos primordiales como entidad soberana; pero el cobro compulsivo e inmediato, en un momento dado, por medio de la fuerza, no traería otra cosa que la ruina de las naciones mas débiles y la absorción de su gobierno con todas las facultades que le son inherentes por los fuertes de la tierra […]. No se negará que el camino más sencillo para las apropiaciones y la fácil suplantación de las autoridades locales por los gobiernos europeos, es precisamente el de las intervenciones financieras».
La nota se recibió con frialdad en Estados Unidos, quienes se limitaron a acusar recibo de ésta; pero en toda América fue notable su repercusión. El pensamiento de Drago no era nuevo en él, sino que como fiscal de Estado de la provincia de Buenos Aires ya había sostenido conceptos parecidos, que por supuesto no pretendían servir de justificativo al incumplimiento de las obligaciones contraídas, sino de establecer que ese incumplimiento no podía generar intervenciones de ninguna naturaleza. En ese dictamen. Drago había puntualizado, con claridad, la diferencia que existe entre la jerarquía del Estado, que va más allá de ser una persona jurídica convencional, con los acreedores, diciendo que «el Estado no es solamente una persona jurídica, sino que es la más noble y encumbrada de las entidades del derecho, como quiera que le han sido encomendadas primordiales funciones de tuición social. Y en este aspecto doble de su personalidad, en ese juego y rozamiento constante de los intereses materiales de carácter transitorio con los más permanentes de conservación y propia defensa de la colectividad, es natural que prevalezcan éstos sobro aquéllos, cuando llegan a ponerse en conflicto».
Cuando se realizó la Conferencia de La Haya en 1907, el Dr. Drago presidió la delegación argentina y el 18 de julio de aquel año expuso nuevamente su tesis, oponiéndose al uso de la fuerza para el caso de que fuera desconocido el arbitraje entre deudores y acreedores. En su discurso hizo una medulosa exposición sobre el concepto de las deudas soberanas, se enfrentó a la posición del delegado de los Estados Unidos, el general Porter, y concluyó diciendo: «Acaso ocurra entonces, que no hoy ni mañana, pero en un porvenir más o menos remoto, se produzcan en la opinión europea corrientes irresistibles, capaces de arrastrar a los gobiernos a asumir una actitud agresiva contraria a sus intenciones del momento presente. Y no se podría negar que el predominio primero, y después el definitivo sojuzgamiento de los pueblos no podrían obtenerse mejor, en ese caso hipotético, que por el camino de las intervenciones financieras, que por las mismas razones tratamos de evitar».
La propuesta de Drago fue modificada y la Asamblea aprobó la llamada enmienda Porter, donde se estableció el arbitraje y el posterior empleo de la fuerza, en caso de desconocimiento de aquél. Por supuesto que el arbitraje, en realidad, quedó reservado a las grandes potencias, y éstas, como era un ejercicio habitual, disponían de los medios para imponer sus resoluciones, más allá de la falta de derecho que tuvieran para hacerlo. Los precedentes históricos son más que suficientes para demostrarlo.
La doctrina Drago fue estudiada ampliamente, se le dedicó gran atención en el siglo pasado y eminentes internacionalistas se ocuparon de ella, habiendo sido materia de libros y trabajos de diversa factura. Uno de los que más contribuyó a su difusión fue, precisamente, Carlos Calvo. Siendo ministro de la Argentina en Francia, tradujo la nota de Drago y la hizo circular entre los más conocidos internacionalistas. Como anota Paul Fauchille: fue discutida por Frederic I’assy, Moynier, Westlake, von Bar, Torres Campos, Feraud Giraud, Weiss, Holand, Olivecrona, Asse, Francis Charme y Pasquale Fiore, a través de una larga controversia doctrinal, muchos de los cuales coincidieron con esa propuesta. Por supuesto, también hubo objeciones, como las de Ruy Barbosa, a quien el propio Drago refutó; de Sienra Carranza y, fundamentalmente, la del prestigioso internacionalista chileno Alejandro Álvarez, que cuestionó duramente sus términos en la obra Droit International Americain.
Cuando se celebró la Conferencia de Consolidación de Paz en Buenos Aires, en 1936, la tesis de Drago dio lugar a encendidas discusiones, pero allí quedó consolidado definitivamente el principio de no intervención, que la Argentina había sostenido durante años, y se reafirmó el planteo de Drago sobre la improcedencia del cobro compulsivo de las deudas públicas.
